Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 224/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2017 r., III SA/Kr 224/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z 21 grudnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z [...] 2016 r. oraz umorzył postępowanie. Uchyloną decyzją organ I instancji odmówił skarżącej J. R. wykonania ponownej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] położonej w C oraz upoważnienia wskazanych przez nią osób do przeprowadzenia tej klasyfikacji.

3 W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że skarżąca wystąpiła o sprawdzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntu argumentując, że ww. działce jest "(...) gleba jałowa, o słabej strukturze i złych stosunkach wodnych a po intensywnych opadach woda zatrzymuje się na powierzchni, słabo wsiąka, natomiast po dłuższej suszy zaskorupia się i głęboko pęka tworząc zbite bryły; lustro wody gruntowej pojawia się na głębokości 50 cm, nadto na powierzchni występują kamienie co utrudnia użytkowanie". We wniosku skarżąca wskazała osoby, która mogłyby wykonać taką kontrolę.

4 Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. poz. 1246) nie przewidywało prowadzenia postępowania w sprawie aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntów ponieważ zgodnie z § 12 klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowywała ważność. Umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej było zasadne.

5 Z dokonanych ustaleń wynikało, że kompleksowa klasyfikacja gruntów na terenie wsi C została przeprowadzona w 1964 r. i obowiązywała nadal. Na podstawie dwóch odkrywek wykonanych w 1964 r. na działce nr [...] (obecnie [...]) ustalono użytek i klasę jako RIVa oraz ŁIV. Klasyfikacja ta stanowiła podstawę do określenia użytków i klas w zakładanej w latach 60-tych ewidencji gruntów dla terenu powiatu wadowickiego, w tym wsi C i została ogłoszona obwieszczeniem Prezydium Rady Narodowej z 26 października 1971 r. (Dz.U. nr 10, poz.119) i od tego dnia stała się obowiązująca. W rejestrze gruntów - na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów oraz operatu klasyfikacyjnego, wpisano działkę nr [...] o powierzchni 0,6665 ha, w tym użytki gruntowe Rlllb pow. 0,4137 ha oraz ŁIV o pow. 0,2528 ha. Następnie po przeprowadzonej melioracji gruntów, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 23 lutego 1980 r. zatwierdzono klasyfikację gruntów wsi C. Na podstawie odkrywki na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) ustalono użytek i klasę jako Rlllb (grunty orne klasy Illb) o pow. 0,6031 ha oraz LzIV (grunty zadrzewione klasy IV) o pow. 0,0228 ha - i taki stan trwa do dziś. Stosunki wodne określono jako "okresowo zmienne".

6 Organ odwoławczy wskazał również, że w wyniku prowadzonych przez organ I instancji oględzin na działce nr [...] ustalono, że dominujący na tej działce użytek Rlllb odpowiada opisowi wynikającemu z urzędowej tabeli klas gruntów, stanowiącej załącznik do rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów: 2/3 części działki porośnięta jest owsem, 1/3 część działki obsadzona jest ziemniakami a niewielką część działki jest luźno zadrzewiona. Grunt nie jest odłogowany, nie wymaga rekultywacji, a stosunki wodne odpowiadają opisowi z tabeli klas, "gleba ta nie jest również jałowa, gdyż grunt utrzymany jest w dobrej kulturze rolnej".

7 W konsekwencji dalsze postępowanie było bezprzedmiotowe ponieważ z jednej strony § 12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, skutkował pozostawaniem w mocy ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 23 lutego 1980 r. zatwierdzającej klasyfikację gruntów wsi C; z drugiej szczegółowa analiza zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego ujawniła, że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek przyczyny uzasadniające konieczność dokonania ponownego ustalenia merytorycznego klasyfikacji gruntów.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach zarzucając naruszenie przepisów:

9 1/ Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

10 – art. 7 - przez jego błędną wykładnię polegającą na jedynie częściowej weryfikacji wniosku - brak upoważnienia klasyfikatora do przeprowadzenia czynności gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

11 – art. 61 - przez jego błędną wykładnię polegającą na ograniczeniu czynności postępowania - organ wbrew wnioskowi odmówił wykonania ponownej klasyfikacji gleboznawczej i przeprowadził czynności postępowania w niekompletnym zakresie;

12 – art. 105 - poprzez jego niewłaściwą wykładnię - organ uznał postępowanie w niniejsze sprawie za bezprzedmiotowe, pomimo braku właściwego przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego gleby i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i prawnego.

13 2/ Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj.

14 – § 3 - przez jego błędną wykładnię - ograniczono czynności klasyfikacji wedle arbitralnego uznania organu i w efekcie nie przeprowadzono kompletnej procedury klasyfikacji, o którą to wnioskowano;

15 – § 5 - przez jego błędne zastosowanie - ograniczono procedurę klasyfikacji tylko do pkt 1 tj. to do analizy niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny i nie przeprowadzono procedury klasyfikacji w pozostałym obligatoryjnym zakresie opisanym w § pkt 2 - 5 i w § 7;

16 – § 5 pkt 5 - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – postepowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji o ustaleniu klasyfikacji, a decyzją o umorzeniu postępowania.

17 – W uzasadnieniu skarżąca wskazywała na sprzeczności w dokonywanych ustaleniach. Z jednej bowiem strony organ przyznawał, że z opisu odkrywek dokonanych w 1964 r. wynikało, że gleby oznaczano klasą RIV (materiały te stanowiły podstawę wpisów nowozakładanej ewidencji gruntów). Z drugiej – organ powoływał się na polepszenie klasy gruntów (co wynikało ze stosownej decyzji z 23 lutego 1980 r.) po przeprowadzanej melioracji. Jednakże, zdaniem skarżącej, już w latach 60-tych, a więc przed melioracją, jej działka została zaliczona do klasy RIIIb. Nie zostało więc dowiedzione, że dotychczasowa klasyfikacja nie zawierała błędów.

18 W odpowiedzi organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

20 Skarga zasługiwała na uwzględnienie chociaż nie wszystkie żądania skarżącej były zasadne.

21 W ocenie Sądu organ odwoławczy umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, popełnił podstawowy błąd utożsamiając treść intertemporalnego §12 rozporządzenia ("Klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność") z bezwzględnym zakazem weryfikacji (aktualizacji) gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Powołany przepis oznacza jedynie, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów (tj. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.) nie wymaga automatycznej weryfikacji czy też aktualizacji w trybie "nowego" rozporządzenia.

22 Sąd uznał więc, ze organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni ww. §12 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, niezasadnie stosując go w rozpatrywanej sprawie.

23 Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżąca wniosła o kontrolę klasyfikacji gruntów twierdząc, że została ona zawyżona w stosunku do stanu faktycznego. Z argumentów przytoczonych w skardze wynika, że już w latach 60-tych po założeniu ewidencji gruntów, z niewiadomych przyczyn, działce skarżącej nadano klasę RIIIb, pomimo że z materiałów dotyczących odkrywek wynikało, że grunty te są klasy RIV. Sąd nie neguje, że obecnie, być może również z powodu przeprowadzonej w latach 70-tych melioracji, klasa gruntów skarżącej się poprawiła – niemniej jednak okoliczność ta powinna być zweryfikowana przy wykorzystaniu procedur przewidzianych prawem.

24 Zgodnie z §3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów właściciel gruntów może wnioskować o gleboznawczą klasyfikacje swoich gruntów, co oznacza również, że może żądać jej zweryfikowania wskazując m.in. na okoliczności przemawiające za polepszeniem lub pogorszeniem stanu gleby.

25 Zgodnie z §5 ust. 2 powołanego rozporządzenia czynności klasyfikacji przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem". W rozstrzyganej sprawie organ I instancji samodzielnie ocenił stan gleby, co stanowiło naruszenie powołanego przepisu.

26 W orzecznictwie wskazuje się, że sporządzony przez klasyfikatora operat techniczny stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a zatem podważenie takiego dowodu generalnie jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponująca stosownymi kwalifikacjami (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1984/15).

27 W ocenie Sądu, żądanie wnioskującego o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów, wydania upoważnienia w trybie §5 rozporządzenia, wskazanej z imienia i nazwiska konkretnej osobie – nie jest wiążące. Organ też nie wydaje w tej sprawie "decyzji administracyjnej" ponieważ nie ma do tego formalnej podstawy prawnej. To organ, jako gospodarz postepowania dowodowego może samodzielnie wybrać i upoważnić (pisemnie lub w trybie postanowienia) konkretnego klasyfikatora. Niemniej jednak, z uwagi na przyspieszenie sprawy lub koszty postępowania (zgodnie z art. 262§1 pkt 2 k.p.a. koszty obciążają stronę, jeżeli zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie) organ może rozważyć wydanie upoważnień osobom wskazanym we wniosku, o ile posiadają one wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84§1 k.p.a.

28 W rozstrzyganym sporze organ I instancji oraz akceptujący takie postępowanie organ odwoławczy naruszyli ww. §5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, co doprowadziło do naruszenia art. 84§1 k.p.a. oraz art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności tzn. stanu gleby na działce skarżącej.

29 W ponownym postepowaniu organ uwzględni stanowisko Sądu w niniejszej sprawie.

30 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.). Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).

31 O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego zwrot uiszczonej opłaty sądowej (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (200 zł), koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).