Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2010 r., III SA/Kr 222/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2010 r., III SA/Kr 222/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki spr. WSA Tadeusz Wołek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2010 r. Nr : [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 8 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., zwaną dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

3 Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art.17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 102, art. 104, art.106, art. 109 ustawy o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) odmówił R. B. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego na leki.

4 W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie zebranej dokumentacji ustalił, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczony stopień niepełnosprawności. Utrzymuje się z zasiłku stałego

5 w wysokości 317,23 zł, dodatku mieszkaniowego w wysokości 159,77 zł oraz zasiłku okresowego w wysokości 80,89 zł. Łączny dochód skarżącego wynosi 557,89 zł.

6 Jak ustalił organ, skarżący samodzielnie nie dokonuje żadnych opłat z tytułu czynszu, zakupił jedynie butlę gazową za 30 zł, ale nie posiada rachunku potwierdzającego ten zakup. Dalej organ stwierdził, że dochód skarżącego przekroczył kryterium dochodowe, które zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynosi w przypadku osoby gospodarującej samotnie 477 zł. W związku

7 z powyższym organ rozważył możliwość udzielania skarżącemu pomocy

8 na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Dalej organ zaznaczył, że skarżący przedstawił faktury za preparaty medyczne, które jednak nie są lekami ratującymi życie, zaleconymi przez lekarza. Ponadto, w ocenie organu kwota wydana na ten cel, tj. 71,22 zł, nie stanowi nadmiernego obciążenia dla budżetu skarżącego. Organ wskazał, że w październiku skarżący dysponował kwotą 557,89 zł, a jego wydatki wyniosły 101,72 zł (w tym 71,72 zł za zakup preparatów i środków wzmacniających oraz 30,00 zł za zakup butli, za co jednak nie przedstawił faktury VAT). Organ stwierdził, że mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący nie może oczekiwać, że wszystkie jego potrzeby finansowe będą zaspokajane przez pomoc społeczną. Organ I instancji powołał się na art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w świetle, którego pomoc społeczna nie jest zobligowana do zaspokajania wszystkich potrzeb osób zwracających się o taką pomoc. Organ podkreślił,

9 że udziela skarżącemu systematycznej pomocy materialnej na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, zaś decyzja dotycząca zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego, polegającego

10 na możliwości dokonania przez organ wydający decyzję wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie sytuacja skarżącego była badana zgodnie z powyższa zasadą. Organ wskazał, że odrębnymi decyzjami został przyznany skarżącemu zasiłek celowy specjalny na zakup żywności w wysokości 100,00 zł, zasiłek celowy specjalny na czynsz w wysokości 200,00 zł, zasiłek celowy specjalny na zakup kołdry i poduszki w wysokości 60,00 zł, zasiłek celowy specjalny na zakup energii do "Apatora" w wysokości 30,00 zł. A zatem odmowa przyznania zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do zakupu leków w świetle poczynionych ustaleń jest w ocenie organu I instancji uzasadniona.

11 Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. B. Opisał w jego treści swoją bardzo trudną sytuację życiową i wniósł o przyznanie pomocy.

12 Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że w świetle ustaleń miesięczny dochód skarżącego wyniósł 557,89 zł,

13 a zatem przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy

14 o pomocy społecznej, które wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej 477,00 zł. Drugą przesłanką uprawniającą do świadczeń jest zaistnienie okoliczności wymienionych w art. 3 pkt. 2-11 ustawy o pomocy społecznej. Okolicznościami tymi są między innymi ubóstwo, bezrobocie, bezdomność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego. Niektóre z powyższych okoliczności dotyczą wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał dalej na możliwość przyznania skarżącemu pomocy

15 na podstawie art. 41 ustawy pomocy społecznej. Zaznaczył, że zgodnie z regulacją tego przepisu specjalny zasiłek celowy może, ale nie musi być przyznany. W tego rodzaju sprawach organ administracyjny wydaje decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego

16 w granicach tzw. uznania administracyjnego, polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań. Równocześnie Kolegium wskazało,

17 że uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać dokładną ocenę zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia, a także szczegółowo wskazywać, dlaczego organ nie zastosował rozwiązania, którego domagała się strona. Organ odwoławczy stwierdził, że organ

18 I instancji dopełnił ciążących na nim obowiązków i właściwie uzasadnił swoje stanowisko. Kolegium podkreśliło ponadto, że skarżący może we własnym zakresie uregulować rachunki za preparaty medyczne, a skarżącemu jest systematycznie udzielana pomoc. Wskazano również, że organ sam ograniczony finansowo, musi wspierać wiele osób i rodzin (zwłaszcza tych, których nie posiadają dochodu lub ich dochód jest niższy od kryterium wskazanego ustawą), a zatem nie każda prośba

19 o pomoc może zostać spełniona.

20 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

21 w Krakowie złożył R. B. Wskazał, że od wielu lat jest bezrobotny, samotny, posiada orzeczony stopień niepełnosprawności. Utrzymuje się z pomocy finansowej udzielanej przez ośrodek pomocy społecznej. Podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podobnej sprawie decyzją z dnia 4 stycznia 2010 r. uchyliło decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zakup leków i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

22 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

24 Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

25 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

26 Dokonane w rozpatrywanej sprawie ustalenia organów orzekających sytuacji dochodowej skarżącego nie budzą wątpliwości. Skoro wynika z nich bezsprzecznie, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku o udzielenie mu pomocy finansowej na leki, przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wykluczając tym samym przyznanie na ten cel świadczenia z art. 39 ustawy

27 o pomocy społecznej, to zasadnie organy rozważyły możliwość zastosowania w tym konkretnym przypadku art. 41 ustawy.

28 W myśl, bowiem tego ostatnio wskazanego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

29 Słusznie zauważają też organy pomocy społecznej, że stosując art. 41 ustawy działają w ramach tzw. uznania administracyjnego.

30 Działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram

31 w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego sięga, bowiem tutaj do granic kolizji

32 z interesem społecznym.

33 W świetle art. 2 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy wspiera ona osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, stanowi natomiast, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wysokość przyznawanego zasiłku jest, zatem każdorazowo determinowana możliwościami pomocy społecznej. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ powinien dostosowywać rodzaj i wysokość świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnić potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

34 Jeżeli zatem ustawodawca pozostawił uznaniu organów przyznanie świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, określając jednak kryteria ocenne, jakimi ma się kierować organ administracji, to na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek kontroli między innymi zgodności ustaleń dokonanych przez organ administracji ze wskazanymi kryteriami i ich zastosowania w sprawie.

35 Kontrola ta wykazała, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – w stopniu, który mógł mieć istny wpływ na wynik sprawy.

36 Obowiązkiem organów pomocy społecznej jest każdorazowo ocenić sytuację osoby ubiegającej się o pomoc, niezależnie od tego, czy nawet na ten sam cel przyznały już jej świadczenia odrębnymi decyzjami.

37 O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ustawy, decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się osoba ubiegająca się o pomoc.

38 W pełni zgodzić się, zatem należy z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (por. wyrok tego sądu z 23 października 2008 r.; sygn. akt II SA/Ol 706/08, publik. w LEX nr 497597), że "...aby można ocenić,

39 czy w danej sprawie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony" organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową

40 i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane

41 z utrzymaniem, z uwzględnieniem stanu zdrowia i kosztów ponoszonych

42 na mieszkanie."

43 Oprócz wskazania, że skarżący jest osobą samotną, bezrobotną, posiadającą orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe, nie poczyniły innych ustaleń, zwłaszcza w sferze sytuacji zdrowotnej skarżącego.

44 Argument, że z przedstawionych przez skarżącego faktur za zakupione preparaty medyczne wynika, iż nie są to leki ratujące życie, zalecone przez lekarza

45 i niezbędne w prowadzonej farmakoterapii, nie może być uznany za wystarczający

46 i przemawiający za odmową przyznania skarżącemu pomocy.

47 To rzeczą organów było ustalić, jakie leki są niezbędne skarżącemu

48 w procesie jego leczenia. Tego typu dane, kierując się dobrem strony, organy mogą gromadzić i przetwarzać w zakresie niezbędnym do przyznania i udzielenia jej świadczeń (art. 100 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Organ zobowiązany był, więc wezwać skarżącego do przedstawienia zaświadczenia lekarskiego celem potwierdzenia rodzaju schorzeń, czy stan ten zdrowia wymaga przyjmowania leków i jakich bądź też, gdy komunikacja ze skarżącym jest utrudniona, skorzystać z instytucji, jaki daje organom art. 105 ustawy, poprzez wystąpienie w tym celu do odpowiedniej placówki ochrony zdrowia.

49 Dopiero ustalenie tych okoliczności wraz z całokształtem sytuacji życiowej,

50 w tym dochodowej skarżącego, mógł dawać podstawę do oceny, czy skarżący znajdował się "w szczególnie uzasadnionym przypadku", o którym mowa

51 w art. 41 ustawy.

52 Zwrócić też należy uwagę, że do oświadczeń skarżącego, iż preparaty, które zakupił zastępują leki przepisane przez lekarza, należy podchodzić z dużą dozą ostrożności. W kontekście schorzeń skarżącego, nie należy też wyciągać z tego tytułu kategorycznych negatywnych dla niego wniosków, lecz należy widzieć to przez pryzmat celów i zasad pomocy społecznej, która ma być instytucją polityki społecznej państwa umożliwiającą osobom przezwyciężenie trudności, w jakich się znalazły

53 i których nie są w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne uprawnienia, zasoby

54 i możliwości (art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

55 Skoro organy nie poczyniły ustaleń w wyżej wskazanych kierunkach,

56 nie można było uznać inaczej podjętych w tej sprawie decyzji, jak wydanych

57 z przekroczeniem ram uznania administracyjnego wskutek nie ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, nie uwzględnienia zasad i celów pomocy społecznej błędnej oceny zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego

58 (art. 80 k.p.a.).

59 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie,

60 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

61 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.