Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2016 r., III SA/Kr 1455/15

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2016 r., III SA/Kr 1455/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na akt Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Aktem z dnia 29 czerwca 2015r. nr [...] Prezydent Miasta poinformował A. K., że nie jest on osobą uprawnioną do ubiegania się o pomoc mieszkaniową z zasobów Gminy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia 10 października 2012r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy. Natomiast w wyniku weryfikacji przedłożonych dokumentów ustalono, że od 2007r. A. K. zajmuje lokal położony w K przy ul. Ł na podstawie umowy cywilnoprawnej. Ostania umowa tego lokalu została zawarta w dniu 9 lutego 2013r. na czas nieoznaczony, zaś postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia 7 lutego 2013r. sygn. akt [...] umorzono postępowanie o wstąpienie w stosunek najmu.

3 Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 24 września 2015r. A. K. wniósł skargę na powyższy akt Prezydenta Miasta, domagając się jego uchylenia.

4 W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

6 W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest akt Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności był zobowiązany do zbadania, czy w przedmiotowej sprawie skarga była dopuszczalna.

7 Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), określa art. 3 tej ustawy. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

8 Zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

9 W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się zawarcia umowy najmu lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy, a przedmiotem skargi uczynił akt odmowny wydany na skutek tego żądania. Zaskarżony akt Prezydenta Miasta nie należy do żadnej z wyżej wymienionych kategorii aktów prawnych lub czynności mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowy akt nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, czy rozstrzygającym sprawę co do istoty, postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, ani też aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy również uznać, biorąc pod uwagę poglądy jednolicie przyjmowane w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że akt ten nie jest także innym niż określone w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 1243/13 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 3035/13, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

10 W przytoczonych powyżej postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 1243/13 oraz z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 3035/13, wyrażone zostało stanowisko, że jako generalną należy przyjąć zasadę, że przynależność do materii cywilnoprawnej spraw z zakresu prawa do korzystania z lokali mieszkalnych, w tym spraw należących do mieszkaniowego zasobu gmin. Taka zasada istnieje od dnia wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995r. nr 86, poz. 433 ze zm.), a więc również pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014r. poz. 150). Sytuacje, które są regulowane instrumentami administracyjnoprawnymi należą do wyjątkowych, a więc unormowanych na zasadzie przepisów szczególnych, dlatego ich interpretacja winna być zawężająca. Należy do nich m. in. realizacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego polegająca na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W tym trybie podejmowane są przez organy gmin uchwały będące aktami prawa miejscowego, w tym wspomniana wyżej uchwała Rady Miasta z dnia 10 października 2012r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała ta ustala m.in. zasady wynajmowania lokali, a więc reguluje umowne nawiązanie stosunku najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. W przytoczonym powyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ten aspekt omawianego zagadnienia z pewnością mieści się w materii cywilistycznej, gdyż nie ma tu miejsca na władcze działanie organu, a umowa najmu nosi cechy przede wszystkim dobrowolności. Poprzedzać ją może szereg czynności, wśród których mogą się znaleźć również działania publicznoprawne organów administracyjnych, podlegające kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne. W uchwale z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Pierwszy etap postępowania przed właściwym organem ma na celu rozstrzygnięcie o tym, czy danej osobie służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z zasobu gminnego, zaś w razie pozytywnego wyniku, w drugim etapie zawierana jest umowa najmu. Najczęściej pierwszy etap kończy się uchwałą lub zarządzeniem, kolejny umową. Powyższe stanowisko jest obecnie utrwalone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. orzeczenia z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2082/13, I OSK 1243/13, z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 878/14, z dnia 25 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 578/13, z dnia 11 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 1195/14, z dnia 6 grudnia 2013r., sygn. akt I OSK 2796/13, z dnia 16 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1922/12, publ.: http//orzeczenia.nsa.gov.pl).

11 W zaskarżonym akcie Prezydenta Miasta organ nie zawarł rozstrzygnięcia w sprawie umieszczenia lub odmowy umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt jest pismem informującym, czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej, a nie władczej, o tym że organ nie zawrze ze skarżącym umowy najmu (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 3035/13). Zaskarżony akt dotyczył sprawy zawarcia umowy najmu, a więc sprawy załatwianej w drodze umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktu z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 1243/13). Ta kwestia nie mieści się w granicach kognicji sądów administracyjnych, gdyż nawiązanie stosunku umownego nie następuje w trybie administracyjnym.

12 Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ponieważ jej przedmiotem jest akt nie mieszczący się w zakresie kognicji tego sądu wyznaczonej treścią przytoczonego powyżej art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił o odrzuceniu skargi, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

13 Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.