Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r., III SA/Kr 1239/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r., III SA/Kr 1239/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) SO (del.) Janusz Bociąga Protokolant Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności za rok 2007 skargę oddala.

Uzasadnienie

2 W dniu 13 kwietnia 2008 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek skarżącego J. F. o przyznanie płatności do gruntów rolnych (dalej oznaczonej jako płatność OB) na rok 2007, a w tym o jednolitą płatność obszarową (dalej oznaczoną jako płatność JPO).

3 Wniosek skarżącego dotyczył pięciu działek rolnych (A o powierzchni 1,70 ha, B – 3,15 ha, C – 5,26 ha, D – 0,95 ha, E – 2,15 ha) położonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] (działka rolna A), [...] (B), [...] (C), [...] (D), znajdujących się w powiecie średzkim, gminie M, obrębie ewidencyjnym G nr [...] oraz na działce ewidencyjnej nr [...] znajdującej się w powiecie w, gminie K, obręb B. Wnioskodawca zadeklarował łącznie 12,90 ha do płatności JPO. W dniu 11 października 2011 roku skarżący złożył korektę do swojego wniosku, w ramach której zmniejszył powierzchnię zadeklarowaną w ramach działki rolnej A do poziomu 1,39 ha i działki E do poziomu 2,01 ha.

4 W dniu 10 stycznia 2008 roku została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie skarżącego. Jej wynik wskazywał, że skarżący zadeklarował do płatności na 2007 rok tereny, które nie mogą być w ogóle deklarowane do płatności do gruntów rolnych. Dotyczyło to obszarów działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (działka rolna A). Stan tych działek stwierdzony podczas kontroli wykonanej w gospodarstwie strony wskazywał, że nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku (w protokole oznaczono je kodem DR10 - działki trwale wykluczane z płatności obszarowych). W związku z powyższym całą powierzchnię wymienionych działek rolnych potraktowano również jako zawyżenie powierzchni uprawnionej do w/w płatności na 2008 rok. W przypadku działek rolnych C, D, B oraz E zostały one ocenione jako nieużytek (kod DR18).

5 Decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2008 roku odmówiono skarżącemu przyznania płatności OB oraz nałożono na niego sankcję w postaci potrącania kwoty 3.889,87 zł (w przypadku płatności JPO) z płatności, jakie zostałyby ewentualnie przyznane wymienionemu producentowi w trzech kolejnych latach kalendarzowych. Przyczyną tego było ustalenie, że powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła 0,00 ha. Wszystkie grunty zostały ocenione jako nieużytkowane rolniczo.

6 Postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji OB za 2007 rok zostało zakończone decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] 2008 roku, którą utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

7 Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W konsekwencji, wyrokiem tego Sądu z dnia 5 czerwca 2009 roku (sygn. akt I SA/Kr 1600/08) stwierdzono nieważność decyzji nr [...]. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji było ustalenie, że Dyrektor OR ARiMR rozpatrzył odwołanie strony od decyzji nr [...] pomimo uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji.

8 W dniu 16 września 2009 roku J. F. stawił się w OR ARiMR w związku z wniesionym odwołaniem dotyczącym decyzji za 2008 rok. Poinformował o rażących – jego zdaniem – błędach w kontroli wykonanej w jego gospodarstwie dnia 10 stycznia 2008 roku i wynikających z tego nieprawidłowych rozstrzygnięciach dotyczących jego spraw obszarowych za 2007 i 2008 rok. Przedłożył m.in. materiał zdjęciowy mający podważać ustalenia dokonane podczas kontroli.

9 W związku z wątpliwościami dotyczącymi jakości kontroli organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2011 roku wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] 2008 r. Jednocześnie z uwagi na brak wystarczająco dokładnego i jednoznacznego udokumentowania sytuacji na działkach trwale wykluczonych z płatności obszarowych ([...] i [...] – oznaczonych kodem DR 10) Dyrektor OR ARiMR podjął działania mające na celu usunięcie trwałego wykluczenia. Działania te zakończyły się powodzeniem.

10 Efektem ponownego postępowania wyjaśniającego organu I instancji była decyzja z dnia [...] 2011 r., nr [...], w której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił uchylenia decyzji nr [...]. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że ewentualna nowa decyzja miałaby identyczne rozstrzygnięcie z dotychczas obowiązującym i to nawet przy uwzględnieniu, że kod DR10 został nałożony nieprawidłowo.

11 W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 roku, nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm – dalej "K.p.a.") w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz upoważnienie z dnia 23 marca 2009 roku znak [...].

12 W uzasadnieniu powołanej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że najważniejsze okoliczności faktyczne dla tej sprawy ustalono w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego metodą inspekcji terenowej, uzupełnionej wynikami kontroli administracyjnej, w toku której dane z wniosku o płatności zostały porównane między innymi z możliwie aktualnymi zdjęciami lotniczymi poszczególnych działek ewidencyjnych, danymi Ewidencji Gruntów i Budynków oraz dotychczas złożonymi wnioskami strony i innych producentów. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że powierzchnie uprawnione za 2007 roku do płatności JPO były mniejsze niż powierzchnie, które strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności. Zawyżenia powierzchni zadeklarowanych jako uprawnione do płatności JPO stwierdzono w przypadku wszystkich działek rolnych wskazanych przez J. F., co wynikało z wykrycia na ich terenie zadrzewień, zakrzaczeń, zachwaszczeń i terenów nieużytkowanych rolniczo.

13 Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał ponadto, iż stan działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (A) nie jest na tyle zaniedbany, aby stwierdzić, że ich całość nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 roku, co uzasadniałoby trwałe wykluczenie tych działek z płatności. Wykluczenie wymienionych działek z płatności nastąpiło jednak z uwagi na fakt, że żaden z obszarów użytkowanych rolniczo na ich terenie nie odznaczał się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się o płatności obszarowe tj. nie mniejszą niż 0,1 ha, który to wymóg wynika z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Analogiczna sytuacja dotyczyła pozostałych działek rolnych wskazanych przez J. F. do płatności za 2007 rok.

14 Szacowanie powierzchni uprawnionej do płatności na działkach ewidencyjnych [...] i [...] dokonane zostało na podstawie posiadanych przez ARiMR ortofotomap obszaru i oprogramowania geodezyjnego. W wyniku tego szacowania ustalono, że obszar uprawniony do płatności jest mniejszy niż 0,1 ha. Powyższy rezultat został potwierdzony analizą zdjęć dostępnych przy pomocy programu Google Earth, a zastrzeżenia strony dotyczące miejsc i kierunków wykonania zdjęć uznano za nieuzasadnione.

15 Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył skarżący zarzucając błędną interpretację wydanego przez WSA w Krakowie wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/KR 1600/08 z dnia 5 czerwca 2009 roku i brak kompetencji organów do jego podważania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie raportu kontroli nr [...] z dnia 10 stycznia 2008 roku.

16 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

18 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "P.p.s.a.") lub stwierdzenia nieważności aktu (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

19 Rozpoznając sprawę z tego punktu widzenia należy uznać, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

20 Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 12 marca 2008 r. Zatem niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] 2008 r., nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych za rok 2007.

21 Nadmienić należy, że wznowienie postępowania stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach prawa. Przepisy dotyczące wznowienia postępowania, mające charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, które w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszczają możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

22 Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie min. wtedy gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

23 Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że jako nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję ostateczną skarżący powołał rażące błędy w kontroli wykonanej w jego gospodarstwie w dniu 10 stycznia 2008 r., które jego zdaniem doprowadziło do nieuprawnionego objęcia działki A kodem DR10. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że były to okoliczności istotne ponieważ ich potwierdzenie mogło doprowadzić do uchylenia decyzji ostatecznej.

24 Podniesione przez skarżącego okoliczności w istocie doprowadziły do zmiany jego sytuacji poprzez usunięcie kodu DR 10 z działki A (dz. ew. nr [...] i [...]), co umożliwi mu ubieganie się o dotację względem tej działki w kolejnych latach, pod warunkiem utrzymywania jej w prawidłowej kulturze rolnej. Niemniej jednak okoliczności te nie mogły doprowadzić do wydania nowej decyzji, która w swej istocie odpowiadałaby decyzji dotychczasowej.

25 Analiza akt administracyjnych wskazuje, że stan działek ewid. nr [...] i [...] (dz. rolna A) nie jest na tyle zaniedbany, aby możliwe było stwierdzenie, że ich całość z pewnością nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Niewielkie części tych działek można było bowiem uznać za użytkowane rolniczo. W takiej sytuacji brak było powodu, aby zgodnie z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. (Dz. Urz. WE Nr L 270 z 21.10.2003, str. 1 z późn. zm.) trwale wykluczać te działki z płatności obszarowych.

26 Jednak zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności stwierdzone odnośnie działki A spowodowały i tak wykluczenie całej jej powierzchni z wniosku strony. Przyczyną tego było ustalenie, że żaden z obszarów użytkowanych rolniczo na działkach ewid. nr [...] i [...] (tworzących działkę rolną A) nie odznaczał się minimalną powierzchnią uprawniającą do ubiegania się do nich o płatności obszarowe. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r, Nr 10, póz. 76 z pózn. zm.), działka rolna musi być zwartym obszarem gruntu rolnego o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Tymczasem pomiary powierzchni (dokonane przy pomocy analizy zdjęć lotniczych) analizowanych pod tym kątem - obejmujących zachodnią cz. działki [...], wsch. cz. dz. [...], obszary wokół zabudowań i dróg na działce [...] - wykluczyły, aby odznaczały się one powierzchnią większą niż 0,1 ha. Dotyczyło to w szczególności zaoranego obszaru w pd - zach. części działki ewid. Nr [...]. Konsekwencją wykluczenia w/w działki z wniosku strony było również potraktowanie całej zadeklarowanej do płatności jej powierzchni (tj. 1,70 ha), jako zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności w niniejszej sprawie. Analogiczna sytuacja (brak wykazania zwartych obszarów o min. 0,1 ha pow. użytkowanych rolniczo) dot. pozostałych działek rolnych zgłoszonych do płatności za 2007 r.

27 Sąd stwierdza, że w zaskarżonej decyzji wydanej na skutek wszczęcia postępowania organ ponownie rozważył i uwzględnił wszystkie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W efekcie podjętych działań ocena stanu działek przekładająca się na wielkość powierzchni uprawnionej do płatności, pozostała taka sama, za wyjątkiem tego, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] skarżący może deklarować do płatności w kolejnych latach. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że informacje uzyskane od strony, stanowiące podstawę wznowienia postępowania przez organ nie mogły doprowadzić do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2008 r. To sprawia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

28 Podkreślić jednak należy, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia zasad postępowania w zakresie wymogów określonych w art. 107 § K.p.a. dotyczących uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie to zostało sformułowane w sposób lakoniczny i

29 ogólnikowy, zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Sąd stwierdza jednocześnie, że naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie została wypełniona dyspozycja normy określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

30 Poza powyższym uchybieniem Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń w zakresie rzetelności prowadzonego przez organ postępowania, a także jego poprawności w kontekście faktu, że zaskarżona decyzja została wydana w skutek wznowienia postępowania.

31 W konsekwencji wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.