Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1038/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1038/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję nr 420/2022 Komendanta [...] w K. z dnia 19 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi W. L. (dalej: "skarżący") jest na decyzja nr 420/2022 Komendanta [...] w K. z dnia 19 maja 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję nr 41/2022 Komendanta [...] w R. z dnia 28 marca 2022 r. odmawiającą przyznania skarżącemu należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym.

3 Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Skarżący – jako żołnierz zawodowy – złożył 24 marca 2022 r. wniosek o wypłatę należności z tytułu przeniesienia oraz przesiedlenia, tj. o wypłacenie:

5 1. diet za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu zamieszkania,

6 2. ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu do nowego miejsca zamieszkania,

7 3. zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych,

8 4. zasiłku osiedleniowego z tytułu przesiedlenia wraz z rodziną.

9 Skarżący wskazał, że został służbowo przeniesiony z W. do R. Obowiązki służbowe w nowym miejscu objął 23 listopada 2020 r. Oświadczył, że poprzednio był zameldowany w R., zaś jego żona w M. Przejazd do R. odbył 22 listopada 2020 r. w godzinach [...]. Z kolei członkowie rodziny – żona i dwoje dzieci – odbyli przejazd do nowej miejscowości 1 marca 2021 r. w godzinach [...]. Skarżący załączył do wniosku fakturę za usługę transportową na kwotę 2800 zł, a także zaświadczenia dyrektora oddziału Agencji Mienia Wojskowego w W., że zajmował on kwaterę w tej miejscowości od 1 grudnia 2017 r. do 29 maja 2020 r., a wspólnie z nim zamieszkiwała żona i dzieci. Załączył też zaświadczenia o zameldowaniu - od 11 marca 2021 r. na pobyt stały w R. przy ul. W. swoje i dzieci oraz żony - od 22 marca 2021 r. Do wniosku załączono również zaświadczenie, że żona skarżącego zameldowana była od 1988 r. do 22 marca 2021 r. w M., a wraz z nią zameldowane były tam dzieci. Ponadto skarżący dołączył zaświadczenie spółdzielni mieszkaniowej z R., że do opłat z tytułu użytkowania lokalu przy ul. P. w R., w okresie od 2013 r. do czerwca 2020 r., zgłoszono dwie osoby zamieszkałe w w/w lokalu.

10 Decyzją z 28 marca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanych należności. Wskazał, że zgodnie z art. 86 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1131 ze zm., dalej: ustawa o służbie wojskowej) zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały. W związku z tym, że skarżący oświadczył, że w miejscowości, do której został przeniesiony, był zameldowany na pobyt stały, to nie spełnił on przesłanek do przyznania wnioskowanych świadczeń.

11 W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, że wskazana interpretacja przepisu ma charakter czysto formalny, nie odnosi się do stanu faktycznego tej sprawy. W okresie bowiem do 2016 do 2020 r. skarżący faktycznie zamieszkiwał z rodziną w W., zaś meldunek w R. miał charakter czysto formalny.

12 Decyzją z 19 maja 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił, że skarżący sam w odwołaniu potwierdził, że bezpośrednio przed przeniesieniem na stanowisko służbowe w R., był zameldowany na stałe w tej miejscowości. W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości.

13 W skardze na wskazaną powyżej decyzję, skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

14 – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: K.p.a.) poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że spełnił on przesłanki przesiedlenia, to jest faktycznie przesiedlił się z rodziną z dotychczasowego miejsca zamieszkania w W., do nowego miejsca zamieszkania w R.,

15 – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w nieuwzględnieniu wykazanej przesłanki przesiedlenia żony skarżącego wraz z dziećmi z W. do R. i odmowy wypłaty świadczenia w tym zakresie.

16 – art. 86 ust. 4 ustawy służbie wojskowej, aktualnie art. 445 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o Obronie Ojczyzny, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnił przesłanek do przyznania mu wnioskowanych świadczeń, podczas gdy z analizy materiału dowodowego wynika, że faktycznie przesiedlił się z rodziną z W. (miejsce pełnienia służby) do R. (nowe miejsce pełnienia służby).

17 W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę podkreślił, że do momentu przeniesienia, to właśnie W. stanowiła centrum życiowe rodziny skarżącego. W związku z pełnieniem służby w W., otrzymał on od AMW kwaterę w tej miejscowości i tam też przebywał z zamiarem stałego pobytu. Skarżący zaznaczył, że ani AMW, ani organy samorządowe nie wymagały od niego zameldowania się w W. Po przydzieleniu kwatery w R., skarżący się tam zameldował, wraz z rodziną. W związku z przesiedleniem, przewiózł on z W. do R. wszystkie rzeczy swoje i rodziny, czego dowodem jest przedstawiona faktura. Jak przy tym wskazał, jego żona i dzieci nie były zameldowane w R., więc organ powinien wypłacić świadczenie w stopniu uwzględniającym te osoby. Końcowo skarżący zaznaczył, że interpretacja dokonana przez organ jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i rażąco krzywdząca dla niego i rodziny.

18 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Jak podał, nie jest sporne przesiedlenie się skarżącego z dotychczasowego do nowego miejsca pełnienia służby, lecz istnienie okoliczności wyłączającej możliwość wypłaty. Tę okoliczność stanowił fakt zameldowania skarżącego na pobyt stały w miejscowości, gdzie żołnierz, po przeniesieniu służbowym, pełni służbę. Organ ocenił, że zaprzeczanie przez skarżącego tożsamości miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

20 Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w związku z brakiem możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przez organ, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

21 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd uznał, że okazała się ona zasadna.

22 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowił art. 86 ustawy o służbie wojskowej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe przysługują:

23 1) ryczałt z tytułu przeniesienia;

24 2) diety – za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby;

25 3) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby.

26 Z kolei jak stanowi ust. 2 tego przepisu, w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1, do nowego miejsca pełnienia służby, przysługują mu ponadto:

27 1) zasiłek osiedleniowy;

28 2) zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych.

29 Należności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1, przysługujące żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w związku małżeńskim lub posiadającemu dzieci pozostające na jego utrzymaniu, ustala się z uwzględnieniem członków rodziny przesiedlających się z żołnierzem do nowego miejsca pełnienia służby (art. 86 ust. 3). Co istotne, ust. 4 cytowanego artykułu precyzuje, że zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały.

30 W tym miejscu należy poczynić uwagę, że ustawa o służbie wojskowej została uchylona 23 kwietnia 2022 r., a regulacja dotycząca świadczeń z tytułu przeniesienia żołnierzy została umieszczona w art. 445 ustawy o Obronie Ojczyzny (Dz.U. z 2022 r. poz. 2305, dalej: ustawa o Obronie Ojczyzny). Natomiast zgodnie z art. 819 ustawy o Obronie Ojczyzny, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

31 Jak zatem należy zauważyć, ustawa w art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej przyznaje żołnierzom zawodowym prawo do ubiegania się o pięć świadczeń (ryczałt z tytułu przeniesienia, diety, ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu, zasiłek osiedleniowy, zwrot kosztów przewozu). Z kolei art. 86 ust. 4, który statuuje przesłankę wyłączającą możliwość przyznania należności, dotyczy tylko jednego z wymienionej wyżej grupy świadczeń, tj. zasiłku osiedleniowego.

32 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji, odmownie załatwiając wniosek skarżącego o przyznanie należności finansowych w związku z przeniesieniem służbowym, zastosowały przesłankę wymogu nieposiadania zameldowania na pobyt stały - do wszystkich czterech należności pieniężnych, o które wnioskował skarżący (tj. diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu, ryczałtu za przejazd, zasiłku osiedleniowego i zwrotu kosztów przewozu). Stwierdzenie okoliczności uprzedniego zameldowania skarżącego w R., stało się więc dla organów podstawą do odmówienia nie tylko zasiłku osiedleniowego, ale także diety za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu, ryczałtu za przejazd i zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych. Trzeba zaakcentować, że uprawnienie do otrzymania należności wskazanych w art. 86 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 pkt 2 jest uprawnieniem odrębnym od zasiłku osiedleniowego, zatem nie jest prawidłowym rozszerzanie przesłanek dotyczących tego ostatniego także na inne świadczenia. Tym samym organy administracji naruszyły art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Powyższe naruszenie miało wypływ na wynik sprawy, bowiem przesądziło o odmownym kierunku rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do całości wniosku skarżącego.

33 Odnosząc się z kolei do kwestii zastosowania przesłanki wyłączającej z art. 86 ust. 4 w odniesieniu do zasiłku osiedleniowego, Sąd nie podziela wykładni tego przepisu dokonanej przez organy w okolicznościach niniejszej sprawy. Punktem wyjścia dla rozważań w tej materii powinno być wyjaśnienie pojęcia "zameldowania na pobyt stały". Należy podkreślić, że zameldowanie lub wymeldowanie, zgodnie z art. 2 i 24 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.) są obowiązkami o charakterze ewidencyjnym i służą aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania. Jak z kolei wynika z art. 25 ust. 1 powołanej ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Na pojęcie zamieszkiwania składają się zatem dwa elementy, tj. faktyczne przebywanie i zamiar. Miejscem pobytu stałego jest lokal, w którym dana osoba zamieszkuje, w którym znajduje się jej centrum życiowe i w którym skoncentrowane są jej sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 355/10, wyrok WSA w Krakowie z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 28/22). Jak podnosi organ, brak tożsamości miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem jednak Sądu, pominięcie przez organy w niniejszej sprawie rozbieżności między miejscem zamieszkiwania z zamiarem stałego przebywania, a miejscem zameldowania na pobyt stały, byłoby w istocie oparciem się na fikcji meldunkowej, a nie na stanie rzeczywistym, któremu to – w przekonaniu Sądu – należy dać prymat.

34 Zwrócić bowiem należy uwagę na miejsce, w którym jest umieszczona w przepisie przesłanka "zameldowania na pobyt stały". Jest ona mianowicie elementem szerszego wymienienia, w skład którego wchodzi również "posiadanie domu lub samodzielnego lokalu mieszkalnego". W ocenie Sądu, użycie przez ustawodawcę sformułowania "posiada" świadczy o konieczności położenia przy wykładni analizowanego przepisu akcentu na kwestie faktyczne, a nie ewidencyjne. Ponadto, za uwzględnieniem elementu faktycznego przemawia również treść wskazań ustawodawcy zawartych w art. 86 ust. 15 in fine, na potrzeby wydania rozporządzenia wykonawczego. Akcentują one, że przedmiotowe świadczenia z tytułu wyznaczenia na nowe stanowisko i przesiedlenia mają uwzględniać "rzeczywiście poniesione wydatki". Przyjęcie, że pokłosie zameldowania przy rodzicach w wieku dziecięcym jest przeszkodą do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy wnioskodawca zmienił miejsce stałego pobytu i rzeczywiście poniósł koszty związane z osiedleniem w nowej miejscowości, w istocie wypaczałoby sens zasiłku osiedleniowego. Tym bardziej, jeśli – jak przyznał sam organ – przesiedlenie, czyli zamiana miejsca stałego pobytu rodziny skarżącego z W. na R., rzeczywiście nastąpiło.

35 Warto również odnotować, że w myśl § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1003) dla potrzeb potwierdzenia przesiedlenia się żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby na równi traktuje się dokument zameldowania na pobyt stały lub czasowy (ust. 5) oraz dokument, z którego wynika, że żołnierz korzysta z form zakwaterowania w miejscu pełnienia służby (ust. 6). Prawodawca zatem, w określonych okolicznościach przyjmuje, że miejsce stałego pobytu nie musi być tożsame z miejscem zameldowania na pobyt stały, jednak może ono być potwierdzone przez inny dokument. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarżący przedłożył do akt sprawy zaświadczenia z Agencji Mienia Wojskowego, z których wynika, że do 29 maja 2020 r. zasiedlał wraz z rodziną, przydzieloną mu kwaterę pod adresem w W. Zatem, co najmniej do 29 maja 2020 r. miejsce stałego pobytu skarżącego znajdowało się w W.

36 Reasumując, zdaniem Sądu wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej stoi na przeszkodzie przyjęciu, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie zamieszkuje z zamiarem stałego przebywania w miejscowości, do której został przeniesiony, to nie przysługuje mu zasiłek osiedleniowy. Odmienne stanowisko organów doprowadziło do błędnej wykładni art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej, co miało wpływ na wynik tej sprawy, bowiem spowodowało negatywne rozpatrzenie wniosku skarżącego w zakresie zasiłku osiedleniowego.

37 Sąd nie podziela natomiast twierdzeń skarżącego, że zasiłek osiedleniowy – w sytuacji, w której nie przysługiwałby żołnierzowi – powinien zostać wypłacony w części uwzględniającej jego żonę i dzieci. Należy wyjaśnić, że zasiłek ten przysługuje nie żonie i dzieciom żołnierza, lecz żołnierzowi. Kwota zasiłku może być zwiększona ze względu na pozostawanie w związku małżeńskim i posiadanie dzieci, natomiast, jeżeli sam zasiłek nie przysługuje żołnierzowi, to jego kwota nie może być zwiększona.

38 Wobec jednak wskazanych wyżej uchybień, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Sąd uznał, że stwierdzone uchybienia są możliwe do usunięcia przez organ II instancji, stąd uchyleniu podlegała jedynie decyzja zaskarżona, co zresztą pozostaje w zgodzie z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze. W tym miejscu Sąd zaznacza, że skoro decyzja kończąca postępowanie była obarczona wadami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, to po jej uchyleniu, postępowanie powraca do statusu postępowania w toku, niezakończonego. Zatem w myśl art. 819 ustawy o Obronie Ojczyzny, organ – jako w sprawie wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy – jest obowiązany stosować przepisy dotychczasowe. Okoliczność ta jest godna odnotowania z uwagi na fakt, że transponowane do art. 445 ust. 4 ustawy o Obronie Ojczyzny wyłączenie zawarte dotychczas w art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej, zostało rozszerzone o większe wymogi dla uzyskania nie tylko zasiłku osiedleniowego, lecz także zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych. Zatem dotychczasowe przepisy są korzystniejsze dla wnioskodawców.

39 W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni wykładnię Sądu, że nie można uznać okoliczności wskazanych w art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej za przesłankę wyłączającą przyznanie innych świadczeń niż zasiłek osiedleniowy. Ponadto, w odniesieniu do zasiłku osiedleniowego, organ przyjmie, że wykazanie przez skarżącego, że nie zamieszkiwał z zamiarem stałego przebywania w miejscowości, do której został przeniesiony, będzie uzasadnieniem dla niezastosowania dyspozycji art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej.