Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2009 r., II SA/Ke 458/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2009 r., II SA/Ke 458/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w sprawie ustanowienia herbu miasta i gminy, flagi, sztandaru i pieczęci oraz form i sposobu ich używania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] znak: [...] stwierdził nieważność uchwały nr XXX/29/09 Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie ustanowienia herbu miasta i gminy, flagi, sztandaru i pieczęci oraz form i sposobu ich używania.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, albowiem została podjęta z naruszeniem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), mimo negatywnej opinii organu właściwego. Organ przytoczył brzmienie art. 3 tej ustawy stwierdzając, że gmina poprzez swoje organy stanowiące posiada kompetencje do ustanawiania własnych herbów, flag, insygniów i innych symboli. Symbole te powinny być ustanowione w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Z tego względu jak wskazał organ, ustawodawca wprowadził wymóg zaopiniowania wzorów symboli przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Przedmiotową opinię wydaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, co wynika z art. 2a ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy. Oznacza to, że rada gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale jest obowiązana przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł.

4 Ustanowiony przez Radę Miejską herb Gminy stanowi wizerunek złotej wagi ze złotymi szalkami i imadłem na czerwonym polu. Flagę ustanowiono jako prostokątny, czerwony płat, na którym jest złota waga ze złotymi szalkami i imadłem w środku. Pieczęć Gminy to pieczęć okrągła z herbem oraz jej legendą umieszczoną w otoku zewnętrznym. Sztandar Gminy składa się z dwubarwnej tkaniny w kształcie kwadratu. Na głównym czerwonym płacie umieszczono herb, a na odwrotnej stronie m.in. godło Państwa Polskiego.

5 Wojewoda wskazał, że tak ustanowione symbole Gminy nie zostały pozytywnie zaopiniowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który swoją negatywną opinię podjął w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej zawierające merytoryczną ocenę nadesłanych projektów wzorów wymienionych symboli. Komisja uznała, że przedstawione projekty symboli są niezgodne z miejscową tradycją historyczną oraz umieszczony na sztandarze wizerunek godła państwowego nie odpowiada wzorowi ustawowemu. Zdaniem organu, tylko opinia pozytywna ministra właściwego do spraw administracji publicznej wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do opiniowania symboli są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, daje organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego podstawę do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli.

6 Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których zaprezentowano taki sam pogląd.

7 Na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] Rady Miejskiej, Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jego uchylenie i zarzucając:

8 - naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz

9 - naruszenie art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy o odznakach i mundurach.

10 Zdaniem skarżącej, zastosowana przez Wojewodę wykładnia art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest błędna albowiem ustawodawca nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały w sprawie herbu gminy od uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii, lecz ogranicza się do stwierdzenia, że wzory symboli wymagają zaopiniowania. Taki sposób rozumienia cyt. przepisu jest zgodny ze stanowiskiem WSA w Krakowie zawartym w wyroku sygn.akt II SA/Kr 3089/2003 publ. Lex Polonica nr 367118. W przepisach prawa powszechnego ustawodawca wyraźnie rozróżnia "uzyskanie opinii" oraz "uzyskanie pozytywnej opinii". Reguła racjonalnego ustawodawcy nakazuje tłumaczyć zapisy przepisów prawa zgodnie z ich brzmieniem. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy brak było podstaw do zastosowania przez organ przy jego interpretacji wykładni celowościowej. Skarżąca stwierdziła, że dokonywanie takiej wykładni może bowiem doprowadzić w rzeczywistości do wypaczenia normy prawnej i zastąpienia przez interpretującego samego ustawodawcy.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

12 Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

13 Przede wszystkim należy stwierdzić, iż zostały spełnione wymogi formalne, od których zależy skuteczne wniesienie skargi do Sądu, albowiem skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę.

14 Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego odnośnie zastosowania wykładni językowej przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz.U. Nr 31, poz. 130 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa).

15 Utrwalona w orzecznictwie i doktrynie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W pewnych określonych sytuacjach można, a nawet należy od tej zasady odstąpić, dając prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej (por. M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, Reguły, Wskazówki, Warszawa 2002, s.228).

16 W ocenie Sądu, całość regulacji normującej ustanawianie w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego herbu, flagi i innych symboli określonych ustawą o odznakach i mundurach prowadzi do wniosku, że przy interpretacji przepisu art. 3 ust. 3 tej ustawy należy kierować się wykładnią celowościową, a nie wykładnią językową, albowiem ta ostatnia nie pozwala na ustalenie rzeczywistego znaczenia wskazanej normy prawnej.

17 Przepis art. 3 ust. 1 ustawy upoważnia jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki własnego herbu, flagi, emblematów oraz insygnii i innych symboli. Wzory tych symboli powinny być ustanowione w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną (ust. 2 art. 3). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1 wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3 art. 3). Przepis art. 3 ust. 1 ustawy koresponduje z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, należy do właściwości Rady Gminy.

18 Z przedstawionej regulacji wynika zatem, że kompetencje prawodawcze Rady Gminy, muszą być realizowane przy współudziale ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Symbole stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy powinny być zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Trafnie organ wskazuje, że Rada Gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu, flagi czy innych symboli o których mowa w ustawie, ale obowiązana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł. Zapewnienie ustanowionym symbolom zgodności z zasadami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy gwarantuje opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podejmowana w oparciu o stanowisko komisji heraldycznej. Komisja heraldyczna jak przewiduje art. 2a ust. 1 ustawy jest organem opiniodawczo-doradczym ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Składa się z osób wyróżniających się wysokim poziomem wiedzy z zakresu heraldyki i weksylologii, przedstawicieli organizacji, których statutowe cele związane są z heraldyką i weksylologią oraz przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego. Zatem wymogi jakim mają sprostać kandydaci komisji heraldycznej oraz jej status przemawiają za przyjęciem, że stanowisko komisji ma istotne znaczenie merytoryczne dla zgodnego z prawem ustanowienia herbu, flagi i innych symboli przynależnych gminie. Tak specjalistycznej wiedzy nie posiadają radni podejmujący na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy uchwałę w związku z tym, ich stanowisko nie może zapewnić ustanowionym symbolom zgodności z zasadami wymienionymi w art. 3 ust. 2 ustawy i z tego względu jest niemiarodajne.

19 W świetle powyższych rozważań nie może budzić wątpliwości, że tylko pozytywna opinia ministra właściwego do spraw administracji wydana w oparciu o stanowisko kompetentnego w tej dziedzinie organu jakim jest Komisja Heraldyczna, stwierdzająca, że wzory przedstawionych do zaopiniowania symboli są zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i tradycją historyczną daje organowi stanowiącemu danej jednostki samorządu terytorialnego podstawę do podjęcia uchwały o ustanowieniu herbu, flagi czy innych symboli. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach zarówno Wojewódzkich Sądów Administracyjnych jak i Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006r. I OSK 462/06, Lex nr 236551, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2004r. OSK 366/04), które zostały przywołane przez Wojewodę Świętokrzyskiego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, który również podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Stanowisko WSA w Krakowie, na które powołuje się skarżący w skardze jest stanowiskiem odosobnionym i z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu nie znalazło akceptacji Sądu orzekającego. Trzeba również podkreślić, że wskazany przez skarżącą wyrok został uchylony wyrokiem NSA z dnia 24 stycznia 2005r. OSK 767/04 i dotyczył zagadnienia uzyskania opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej po podjęciu uchwały w sprawie ustanowienia herbu. Sąd stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy wskazał, że specjalistyczna wiedza zawarta w takiej opinii jest niezbędna radnym do podjęcia uchwały w tym zakresie, co uzasadnia konieczność jej uzyskania przed podjęciem uchwały w sprawie ustanowienia tych symboli.

20 Reasumując należy uznać, że jeżeli Rada Gminy mimo negatywnej opinii Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia herbu miasta i gminy, flagi, sztandaru i pieczęci oraz form i sposobu ich używania to w sposób istotny naruszyła prawo, ponieważ te symbole zostały ustanowione wbrew wymogom art. 3 ust. 2 ustawy. W tych okolicznościach podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a wniesiona na nie skarga podlega oddaleniu.

21 Z podniesionych wyżej względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.