Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Ke 255/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2013 r., II SA/Ke 255/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy Moskorzew z dnia 22 marca 2013 r. nr XXVII/125/13 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Gminy Moskorzew na rzecz A. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Uchwałą nr XXVII/125/13 z dnia 22 marca 2013r. Rada Gminy Moskorzew stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. W. wybranego do Rady Gminy Moskorzew w okręgu wyborczym nr 6, wskutek braku prawa wybieralności. Podstawę prawną przedmiotowej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw (Dz.U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.).

3 W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że radny A. W. wybrany w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 listopada 2010r., wyrokiem Sądu Rejonowego we W. z dnia 29 maja 2012r. w sprawie o sygn. akt [...] został skazany za przestępstwo z art. 226 kk, co stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, z przyczyn określonych w art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw, zwanej dalej jako "ustawa". Radny bowiem utracił prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze), które zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady. Przed podjęciem uchwały Rada stosownie do treści art. 190 ust. 3 ustawy umożliwiła radnemu złożenie wyjaśnień. Uzasadniając podstawę prawną uchwały Rada Gminy powołała przepis art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy stanowiący, że do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (tj. ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. – Kodeks wyborczy ) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

4 Z załączonego do akt sprawy protokołu z obrad XXVII sesji Rady Gminy Moskorzew odbytej w dniu 22 marca 2013r. wynika, że uchwała w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego A. W. została przyjęta większością głosów: za jej przyjęciem głosowało 6 radnych, przeciw było 5 radnych, wstrzymało się 3 radnych.

5 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wniesionej 10 kwietnia 2013 r., A. W. zarzucił uchwale Rady Gminy Moskorzew z dnia 22 marca 2013 r. naruszenie prawa materialnego:

6 a) art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów, sejmików województw poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie uchylona z dniem wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające Kodeks Wyborczy – ustawa Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw;

7 b) art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 2a ustawy Kodeks Wyborczy poprzez orzeczenie o wygaśnięciu mandatu radnego w formie uchwały Rady Gminy Moskorzew w sytuacji, gdy skarżący brał osobisty udział w głosowaniu w swojej sprawie, podczas gdy zgodnie z Kodeksem Wyborczym decyzję w tym zakresie powinien podjąć wyłącznie komisarz wyborczy.

8 Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że stanowisko sądów administracyjnych w odniesieniu do kwestii stosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza w okolicznościach faktycznych niniejszych sprawy jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości.

10 W ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa podniesiony w pkt 1 lit b petitum skargi, albowiem zaskarżona uchwała tylko pośrednio dotyczy interesu prawnego radnego ponieważ:

11 - wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia określonych normami prawa zdarzeń,

12 - stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego następuje na podstawie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, która ma charakter aktu deklaratoryjnego,

13 - podjęcie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego nie wywołuje skutku prawnego do czasu uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę.

14 Nawiązując do poglądów doktryny podniesiono, że do czasu podjęcia przez radę gminy uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego – radny może uczestniczyć w sesjach rady i wykonywać wszystkie uprawnienia wynikające z mandatu, dotyczy to także sesji, na której ma być podjęta uchwała stwierdzająca wygaśnięcie jego mandatu.

15 Na wypadek nieuwzględnienia powyższej argumentacji organ wskazał, że udział skarżącego w głosowaniu nie miał wpływu na podjęcie uchwały z uwagi na wyniki głosowania, w którym za przyjęciem uchwały głosowało 6 radnych, a przeciw było 5 radnych. Udział w głosowaniu stanowi zatem nieistotne naruszenie prawa, nie dające podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXVII/125/13. W uzasadnieniu Rada Gminy Moskorzew powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22.12.2011r. sygn. akt II SA/Bk 167/11, w którym stwierdzono, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym należy oceniać w kontekście wyników głosowania. Jeżeli wynik głosowania świadczy o tym, że udział w głosowaniu radnego, który powinien się wyłączyć z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady, należałoby to traktować jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

16 W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 12 czerwca 2013r. skarżący precyzując swoje stanowisko w kwestii naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym przywołał orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny odnoszące się do konieczności wyłączenia się radnego z głosowania nad uchwałą dotyczącą jego mandatu, akcentując iż podjęcie uchwały w tej materii dotyczy interesu prawnego tego radnego.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga jest zasadna.

19 Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 cyt. ustawy). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a." w art. 147 § 1 stanowi, że uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

20 Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest ocena prawidłowości uchwały Rady Gminy Moskorzew Nr XXVII/125/13 w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego A. W.

21 W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwie zastosowano przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia uchwały, naruszono procedurę podjęcia uchwały.

22 Przepis art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990r. – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej jako: u.s.g. stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przyjąć należy, że pod tym pojęciem należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 marca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 74/12 i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za bardzo szerokim ujęciem normatywnym źródeł interesu prawnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2002r., II SA/Wr 1498/02, Lex nr 74731, w którym uznał, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki.

23 Na tle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego dotyczy interesu prawnego radnego, albowiem uchwała w tym przedmiocie przesądzając o utracie biernego prawa wyborczego radnego – dotyka bezpośrednio uprawnień i obowiązków jednostki. Jak już wyżej podniesiono, przepis art. 25a u.s.g. zabrania radnemu gminy głosowania w "swojej sprawie" wówczas, gdy ma on w niej interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie tego zakazu skutkuje więc nieważnością podjętej uchwały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela (por. wyroki NSA: z dnia 3 marca 2008r., II OSK 1844/07, Lex nr 507888, z dnia 10 marca 2008r., II OSK 1814/07 Lex nr 507889, z dnia 25.01.2010r. II OSK 1865/09, wyrok NSA z dnia 9.04.2013r. I OSK 115/13. Zob. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007r., III SA/Lu 414/07 Lex nr 340163).

24 Poza sporem pozostaje okoliczność, że radny A. W. brał udział w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji należy uznać, że uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego gminy A. W. podjęta z jego udziałem w głosowaniu jest nieważna. Analiza wyników głosowania i ewentualne rozważanie, czy udział radnego miał bądź nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały nie mają znaczenia albowiem w tej sprawie powyższe okoliczności nie podlegają badaniu i ocenie (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013r. I OSK 115/13). W tym zakresie skład orzekający nie podzielił przywołanego w odpowiedzi na skargę poglądu WSA w Białymstoku wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 2011r. uznając, że jest on odosobniony i nie ma charakteru wiążącego innego Sądy przy rozstrzyganiu tego typu spraw.

25 Stwierdzenie nieważności uchwały z uwagi na udział radnego w głosowaniu nad uchwałą stwierdzającą wygaśnięcie jego mandatu, oznacza, że przedmiotem oceny Sądu nie mogą być pozostałe kwestie podniesione w pkt 1 lit a petitum skargi.

26 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

27 Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. zaś

28 o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.