Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Ke 129/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 maja 2009 r., II SA/Ke 129/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2009r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego W. I. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 kpa nałożył na M. K., W. K., G. K. i Burmistrza obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2009r. ekspertyzy technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku gospodarczego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 5123/2 i nr 5123/1 w K., przy [...] oraz możliwość jego odbudowy bądź remontu, z jednoczesnym pouczeniem, że ekspertyza techniczna powinna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń o specjalności konstrukcyjno-budowlanej lub przez rzeczoznawcę budowlanego, jednostkę badawczo-rozwojową bądź uczelnię posiadającą kompetencje do prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych dotyczących budownictwa oraz, że do ekspertyzy należy dołączyć zaświadczenie osób biorących udział w opracowaniu dokumentacji o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień jej opracowania.

3 W postanowieniu tym organ I instancji zawarł pouczenie, że na postanowienie stronom służy zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu postanowienia.

4 Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez M. K. i W. K., którzy złożyli zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w.

5 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , dokonując czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności zażalenia wniesionego przez M. K. i W. K. powołując się na przepis art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.) wydał postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia.

6 W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje w myśl art. 123 § 1 kpa postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii postępowania, ale nie rozstrzygają o istocie sprawy. W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazał na potrzebę przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego obiektu. Wprawdzie organ I instancji w postanowieniu tym zawarł pouczenie o przysługującym stronom prawie wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie to, jak wskazał organ odwoławczy na takie postanowienie o obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego zażalenie nie przysługuje. Wykładnia taka jest zdaniem organu odwoławczego zgodna z orzecznictwem sądów administracyjnych.

7 Zdaniem organu odwoławczego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy i dopiero po przedłożeniu stosownej ekspertyzy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnie sprawę co do istoty – decyzją administracyjną, podjętą zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast błędne pouczenie strony o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia na postanowienie dowodowe nie powoduje, że strona może skorzystać z takiego środka, jeżeli z przepisów prawa wynika, iż dane rozstrzygnięcie jest niezaskarżalne. Na gruncie Prawa budowlanego zażalenie na postanowienie organu nadzoru budowlanego przysługuje wyłącznie, gdy ustawa tak stanowi, tj. gdy w ustawie jest to wyrażone wprost. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie wskazuje wprawdzie formy jaką organ nadzoru budowlanego ma nałożyć obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, jednakże o tym, iż ma to być forma postanowienia wynika z ogólnych zasad procedury administracyjnej, która normuje postępowanie przed wszystkimi organami administracji publicznej, do których zaliczają się także organy nadzoru budowlanego.

8 Ponadto organ odwoławczy wskazał również na treść przepisu art. 142 kpa, który stanowi, iż postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, jaka zapadnie w tej sprawie.

9 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wnieśli M. K. i W. K. zarzucając, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i wydanie przez organ II instancji postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] pomimo, iż ustawodawca w art. 62 ust. 3 praw budowlanego nie przesądził o charakterze prawnym aktu wydawanego na podstawie tego przepisu ani też o dopuszczalności bądź niedopuszczalności jego zaskarżenia.

10 Ponadto skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, poprzez: nie zachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku z urzędu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co został naruszony słuszny interes stron a także interes społeczny (art. 7 kpa); naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 kpa); naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co do wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 kpa); wadliwość uzasadnienia postanowienia polegająca na braku wyczerpującego przedstawienia dowodów i dowolna ich ocenę oraz nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa).

11 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

13 Skarga nie jest zasadna.

14 Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest zbadanie, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi.

15 Uchylenie decyzji lub postanowienia administracyjnego przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ((art. 145 § 1 ust 1 lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust 1 lit c).

16 Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w zakresie pozostawania go w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie doszło do naruszeniem przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ I instancji wszczął i prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie ewentualnej rozbiórki nieużytkowanego, będącego w złym stanie technicznym pozostałego fragmentu budynku gospodarczego, zlokalizowanego w K. przy [...]. Organ nadzoru budowlanego słusznie wskazał, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ,wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 sierpnia 2008r. (sygn. akt II SA/Ke 203/08) istnieje potrzeba dopuszczenia ekspertyzy biegłego z zakresu budownictwa w przedmiocie oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu, jako uzupełnienie materiału dowodowego.

18 W myśl art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej ustawą, właściwy organ może, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska – nakazać przeprowadzenie kontroli, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

19 W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że czynności przewidziane w art. 62 ust. 3 ustawy, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie organ I instancji, podejmowane w toku postępowania i niezbędne do jego właściwego przeprowadzenia, polegające na nakazaniu dostarczenia ekspertyzy czy opinii, mają charakter dowodowy. (por. wyrok NSA z 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1622/97 – Lex nr 47838, oraz wyrok NSA z 30 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 167/97 – Lex nr 47197, wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2004r. sygn. akt 7/IV SA 2672/03).

20 Zgodnie z art. 123 kpa w toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one bowiem poszczególnych kwestii, wynikających w toku postępowania i nie rozstrzygają o istocie sprawy. Jak wyżej wskazano obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie jej treści organ dokona ustaleń i rozstrzygnie sprawę co do jej istoty w formie decyzji, np. na podstawie art. 66, czy art. 67 ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2004r. sygn. akt IV SA 1822/03 – Lex nr 160629).

21 Zgodnie z art. 141 § 1 kpa zażalenie służy stronie na postanowienia wydane w toku postępowania wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Kodeks postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia dowodowego, wydanego na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy w toku postępowania administracyjnego.

22 Oznacza to, że akty administracyjne wydawane na podstawie przepisu art. 62 ust. 3 mają formę postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a strona może podważać zasadność takiego postanowienia dopiero na etapie odwołania od później wydanej decyzji (art. 142 kpa) oraz w skardze na decyzję organu II instancji, orzekającą co do istoty sprawy.

23 Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu administracji, w rozumieniu art. 134 kpa może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji, co ma miejsce w sprawie niniejszej.

24 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że organ I instancji błędnie pouczył stronę, iż na postanowienie z dnia [...] przysługuje stronie zażalenie, jednakże błędne pouczenie nie powoduje, że skarżący mogą skorzystać ze środka zaskarżenia nie przewidzianego ustawą.

25 Z tych też powodów, uznając zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem – Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako niezasadną. W tej sytuacji pozostałe zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

26 Orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżących kosztów nieopłaconej pomocy prawnej uzasadnia § 18 ust 1c, § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr. 163, poz. 1348 ze zm.).