Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 października 2021 r., I SA/Go 228/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 października 2021 r., I SA/Go 228/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędzia WSA Dariusz Skupień (spr.) Sędziowie Asesor WSA Damian Bronowicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej producentowi rolnemu oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 W.L. (dalej również jako "skarżący", "strona") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (powoływany dalej również jako: "organ II instancji", "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu.

3 Z akt wynika następujący stan faktyczny. Skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe

4 na powierzchni uprawy objęły, co najmniej 30% danej uprawy - zwany dalej wnioskiem o pomoc. Ww. wnioskiem strona wskazała, iż ubiega się o pomoc do:

5 – powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych),

6 na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy

7 na powierzchni 19,65 ha,

8 – powierzchni wieloletnich użytków zielonych, na której wystąpiły szkody

9 w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy na 3,31 ha.

10 Do wniosku strona dołączyła protokół nr [...] z [...] lipca 2019 r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego,

11 w którym określono datę wystąpienia szkody na dzień [...] kwietnia 2019 r.

12 Ponadto strona przedłożyła kopię polisy ubezpieczeniowej [...] nr [...]

13 z dnia [...] kwietnia 2019 r. Z przedmiotowej polisy wynika, że uprawy zostały objęte ubezpieczeniem od gradobicia w areale 11,55 ha w okresie od [...] kwietnia 2019 r.

14 do [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] października 2019r. organ I instancji wydał decyzję

15 o przyznaniu pomocy w wysokości 24 477,50 zł, decyzja stała się ostateczna.

16 W dniu [...] października organ II instancji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji a następnie decyzją z dnia

17 [...] listopada 2019r. stwierdził jej nieważność, decyzja ta stała ostateczna.

18 Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpoznając wniosek

19 wskazał na regulację z § 13 ust.13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

20 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187

21 ze zm.) – zwanego dalej "Rozporządzeniem RM" stwierdził, na podstawie dokonanych ustaleń, że skarżący ubiegał się o udzielenie pomocy finansowej

22 – powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych),

23 na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy

24 na powierzchni 19,65 ha,

25 – powierzchni wieloletnich użytków zielonych, na której wystąpiły szkody

26 w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy na powierzchni 3,31 ha. Zatem skarżący ubiegał się o pomoc do powierzchni 22,96 ha na której zadeklarowano starty w przedziale od 30% do 90%.

27 Jednak koniecznym warunkiem uzyskania w pełni pomocy finansowej było także spełnienie warunku ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw

28 w gospodarstwie rolnym z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych wynikającego

29 z § 13v ust.13 Rozporządzeniem RM. Organ ustalił, że skarżący na dzień wystąpienia szkody t.j. [...] kwietnia 2019 nie miał ubezpieczonych 50% upraw albowiem polisa ubezpieczeniowa nr [...] swoim okresem ubezpieczenia obejmowała dopiero okres od [...] kwietnia 2019r. do [...] kwietnia 2020r. Mając na uwadze powyższe organ I instancji w związku z brakiem ubezpieczenia do co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych pomniejszył udzieloną pomoc i przyznał skarżącemu pomoc w wysokości 10 238,75 zł. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji między innymi podkreślił, że w dacie wystąpienia szkody stwierdzonej przez komisję t.j. [...] kwietnia 2019r., polisa nr [...] na powierzchnię 11,52 ha nie obowiązywała ponieważ została zawarta [...] kwietnia 2019r. a obowiązywała od [...] kwietnia 2019r., zatem organ I instancji prawidłowo zastosował regulację z §13v ust.13 Rozporządzenia RM.

30 W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

31 1. Wydania decyzji administracyjnej na podstawie wniosku skarżącego którego nieodłączną częścią jest protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody z dnia [...]-07-2019. Protokół ten zawiera błędne dane dotyczące daty wystąpienia szkody w uprawach będących przedmiotem szacowania szkód, co ma kluczowe znaczenie dla określenia wysokości pomocy w zależności od wypełnienia obowiązku ubezpieczenia minimum połowy upraw rolnych w gospodarstwie rolnym.

32 2. Wydania decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 KPA przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

33 Skarżący w uzasadnieniu podkreślił, że umowa ubezpieczenia obejmowała ochroną uprawy od dnia [...]-04-2019 do dnia [...]-04-2020 nr polisy [...] natomiast susza w ubezpieczonych uprawach została ogłoszona przez JUNG dopiero w dniu [...]-06-2019 na glebach pierwszej i drugiej klasy podatności na suszę. Jego ubezpieczone działki zaliczają się do drugiej klasy podatności na suszę. Dzień [...]-04-2019 jest pierwszym dniem ujemnego bilansu wodnego powodującego możliwość wystąpienia suszy

34 w uprawach rolnych. Nie jest to tożsame z wystąpieniem szkody w uprawach rolnych. Umowy ubezpieczenia zostały zawarte w najwcześniejszym możliwym terminie tuż po wysiewie roślin objętych ubezpieczeniem. Dalej skarżący podniósł, że odmowa wypłaty pomocy w całości, opiera się na protokole zawierającym błędnie wpisaną datę wystąpienia szkody. Data ta została skorygowana przez komisję powołaną przez Wojewodę lecz korekta protokołu nie została podpisana przez organ powołujący czyli Wojewodę.

35 W piśmie skierowanym do Burmistrza Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie

36 z przepisami prawa za sporządzenie protokołu z szacowania szkód odpowiada komisja powołana przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Natomiast wojewoda potwierdza wystąpienie szkód sporządzając adnotację na protokole W związku z przytoczonymi wyjaśnieniami Wojewody kompetencje do ustalenia daty wystąpienia szkody są w gestii komisji szacującej która, sporządziła protokół -Korektę poprawiając ewidentny błąd w dacie wystąpienia szkody, natomiast Wojewoda odmówił potwierdzenia protokołu bez podania absolutnie żadnej podstawy prawnej. W uzasadnieniu decyzji nie uwzględniono faktu, że protokół zawierający datę [...]-04-2019 jako datę wystąpienia szkody jest obarczony błędem oczywistym. W tym czasie uprawy ostropestu wysiane w dniu 15-04-2019 nie były jeszcze w okresie wschodów. W związku z odmową podpisania przez Wojewodę protokołu korekty komisja szacująca szkody wydała w dniu [...]-09-2020 oświadczenie o błędnie wpisanej dacie wystąpienia szkód w uprawach rolnych objętych klęską suszy na terenie gminy w protokołach szacowania szkód. Raport JUNG ogłoszony [...]-06-2019 podaje pierwszy dzień wystąpienia ujemnego bilansu wodnego na dzień [...]-04-2019 lecz nie jest to jednoznaczne z wystąpieniem szkody w uprawach.

37 W decyzji Dyrektor Oddziału ARiMR opiera się na dacie pierwszego dnia wystąpienia suszy ogłoszonej przez JUNG co nie jest jednoznaczne z dniem wystąpienia szkody w uprawie rolnej.

38 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

39 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

40 Skarga nie jest zasadna.

41 Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

42 Zasady przyznawania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach powstały szkody spowodowane przez suszę w 2019 r. zostały określone w przepisach Rozporządzenia RM wydanego na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. L 193 z dnia 1 lipca 2014 r.).

43 Zgodnie z § 13v ust. 1 Rozporządzenia RM w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa

44 w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu:

45 - któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

46 - w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych

47 i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy;

48 - będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem

49 w rozumieniu załącznika nr I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r.

50 W myśl § 13v ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia RM pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana na warunkach określonych w rozporządzeniu nr 702/2014 oraz zgodnie

51 z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej

52 - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję,

53 o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej

54 w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji.

55 Stosownie do § 13v ust. 4 Rozporządzenia RM, pomoc finansowa jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego

56 ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

57 Zgodnie z § 13v ust. 6 Rozporządzenia RM, do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się:

58 1) kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust.5 rozporządzenia, który zawiera informacje, o których mowa w § 5 ust. 8 rozporządzenia, w tym te dotyczące powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi jak również datę wystąpienia szkód ( § 5 ust. 8 pkt 11).

59 2) informacje dotyczące producenta rolnego i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacje o wysokości otrzymanej pomocy publicznej,

60 o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu

61 w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014.

62 3) oświadczenie albo zaświadczenia dotyczące pomocy de minimis oraz informacje niezbędne do udzielenia tej pomocy, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z rozporządzeniem nr 1408/2013;

63 4) oświadczenie producenta rolnego o liczbie posiadanych w dniu szacowania szkód przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie.

64 Zgodnie z § 13v ust. 13 Rozporządzenia RM, pomoc, o której mowa w ust.1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o którym mowa

65 w § 2 ust. 1 pkt 3.

66 Przepis ten wprost uzależnia wysokość ostatecznie przyznawanej pomocy

67 od posiadania ubezpieczenia do co najmniej 50% powierzchni upraw, od jednego

68 z ryzyk wymienionych w rozporządzeniu. Zatem z brzmienia cytowanego powyżej przepisu wynika, że pomniejszenie pomocy odnosi się do sytuacji braku umowy ubezpieczenia w dniu wystąpienia szkody.

69 W rozpoznawanej sprawie, skarżący nie kwestionował ustaleń dotyczących daty ani zakresu objęcia upraw ubezpieczeniem. Sąd również nie znalazł podstaw do ich kwestionowania, ponieważ wynikały z dokumentów polis ubezpieczeniowych. Organ oparł się na treści załączonego do wniosku protokołu nr [...] r. stwierdzającego wystąpienie [...] kwietnia 2019 r. szkody. Podkreślić należy, że stosownie do § 13v ust. 6 w zw. z § 5 ust. 5 Rozporządzenia RM należy przyjąć za dzień wystąpienia szkody dzień, w którym faktycznie została ona stwierdzona przez Komisję. Niemniej jednak zgodnie z § 5 ust. 5 Rozporządzenia RM w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2, wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole.

70 W przedmiotowej sprawie skarżący złożył protokół, w którym komisja ds. szacowania szkód w gospodarstwie wskazała datę wystąpienia szkód powstałych

71 w wyniku suszy na dzień [...] kwietnia 2019 r. Podkreślić należy, że susza jest zjawiskiem o charakterze długotrwałym, powstawanie na skutek jej zaistnienia szkody nie ograniczają się do pojedynczego dnia. W przeciwieństwie np. do gradu, szkody wywołane suszą powstają przez wiele dni a moment, w którym można je zaobserwować jest późniejszy niż początek niekorzystnego zjawiska pogodowego. Dla przykładu, niski poziom wilgotności gleby może opóźnić fazę kiełkowania i wpłynąć na dalszy, gorszy wzrost rośliny. Zatem w wypadku suszy czas powstania szkody wiąże się z procesem trwającym w określonym czasie. Okres ten ma jednak swój początek. Szkody zostają potwierdzone przez Komisję zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM. Nie należy jednak utożsamiać daty wystąpienia szkody z samym dniem stwierdzenia jej przez Komisję, gdyż, szacowanie szkód występuje później niż wystąpienie zjawiska suszy i powstałej

72 w jej następstwie szkody. Jako datę początkową wystąpienia suszy, a więc datę początku powstawania szkody (inaczej datę szkody), należy przyjąć datę wskazaną

73 w protokole. Ta data wskazuje bowiem na początek niekorzystnego zjawiska, którego intensywność i długotrwałość doprowadziła do powstania szkód stwierdzonych

74 w protokole.

75 W tym miejscu należy podkreślić, że protokół Komisji z oszacowania zakresu

76 i wysokości szkód jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowi dowód tego,

77 co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zasadą jest więc domniemanie zgodności

78 z prawdą tego, co zostało stwierdzone w dokumencie urzędowym. W § 5 ust.7 Rozporządzenia RM, wskazano wymogi dotyczące członków komisji, zgodnie z nimi komisja składa się co najmniej z 3 osób, w tym 1 przedstawiciela ośrodka doradztwa rolniczego oraz 1 przedstawiciela izby rolniczej, mających wykształcenie wyższe albo średnie w zakresie rolnictwa, ekonomiki rolnictwa lub rybactwa albo co najmniej pięcioletni staż w prowadzeniu gospodarstwa rolnego potwierdzony przez sołtysa, z tym że w przypadku szacowania szkód w budynkach lub budowlach służących

79 do prowadzenia działalności rolniczej co najmniej 1 osoba wchodząca w skład komisji powinna mieć wykształcenie lub doświadczenie zawodowe w zakresie budownictwa. Protokół został przedłożony właściwemu Wojewodzie i przez niego zatwierdzony.

80 Zdaniem Sądu nie wyklucza to jednak możliwości obalenia tego domniemania zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. Domniemanie to jest wzruszalne, ponieważ ustawa dopuszcza przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.). Zasady te mają zastosowanie w postępowaniu organów Agencji (art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR - wyrok NSA z 15 października 2021 r. sygn. akt I GSK 490/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy jednak podkreślić, że organ nie jest władny dokonywać kontroli ani podważać prawdziwości i słuszności danych zawartych w ww. protokole. Jak zresztą wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1244/18 (CBOSA) organy administracji publicznej weryfikują protokoły jedynie pod kątem poprawności formalnej.

81 Strona, która podnosi, że zawarte w nim stwierdzenia są niezgodne

82 z rzeczywistością powinna na tę okoliczność przedstawić przeciwdowód. Gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami twierdzenia strony nie mogą prowadzić

83 do obalenia tego domniemania (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 695/18, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

84 W ocenie Sądu, skoro w zatwierdzonym przez Wojewodę protokole widnieje data [...] kwietnia 2019 r., jako data wystąpienia szkód, a protokół nie został podważony żadnym przeciwdowodem, to nie można uznać, że szkoda ta powstała później.

85 W rozpoznawanej sprawie z akt administracyjnych wynika, że protokół

86 nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. jest jedynym dowodem, na podstawie którego można określić datę wystąpienia szkody. Wskazana w nim data [...] kwietnia 2019 r.,

87 nie została innym dokumentem zakwestionowana. Skarżący w trakcie prowadzonego przed organami postępowania nie powołał się na taki dokument natomiast

88 we wniesionej skardze podniósł, że odmowa wypłaty pomocy w całości opiera się na protokole zawierającym błędną datę wystąpienia szkody, a data ta "została skorygowana przez komisję lecz korekta nie została podpisana przez wojewodę". Jednak w aktach administracyjnych brak jest korekty protokołu, ponadto do skargi taki dokument nie został również załączony, a zgodnie z art.133 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

89 W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem gdyż nie narusza ani przepisów materialnoprawnych ani też przepisów postępowania w stopniu istotnym mającym wpływ na wynik sprawy, co w konkluzji uzasadnia oddalenie skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. w całości.