Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Go 808/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011 r., II SA/Go 808/10

Sentencja

1 Dnia 19 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] roku nr 262/XXXIV/2010 w przedmiocie zmiany uchwały nr 255/XXXIII/2010 Rady Powiatu z dnia [...] roku w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w artykule 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

UZASADNIENIE:

2 Rada Powiatu działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 22 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592, ze zm.) oraz art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003 r, Nr 96, póz. 873, ze zm.) podjęła w dniu [...] czerwca 2010 r. uchwałę nr 262/XXXIV/2010 w sprawie zmiany uchwały nr 255/XXXIII/2010 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, póz. 873, ze zm.), ustalając w § 1, iż w nowelizowanej uchwale jej § 8 otrzymuje brzmienie: "że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

3 Wojewoda działając na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592, ze zm.) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda zarzucił, iż przedmiotowa uchwała z dnia [...] kwietnia 2010 r. w istotny sposób narusza przepis art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2010 r. Nr 17, póz. 95 ). Skarżący wywiódł, iż stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Z kolei w myśl art. 13 pkt. 2 wymienionej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Organ nadzoru uzasadniając swoje stanowisko podkreślił także, iż uchwała w sprawie określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie niewątpliwie należy do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie skarżącego adresatami zawartych w niej norm jest bowiem bliżej nie określona grupa organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Tym samym, uchwała w zaskarżonych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy uznała, iż nowelizowana uchwała mogła wejść w życie z dniem podjęcia.

4 W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu po zapoznaniu się ze stanowiskiem strony skarżącej, uznała skargę za uzasadnioną.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

6 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

7 Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a.").

8 Zgodnie z dyspozycją art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

9 Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu rozumienie się takiego rodzaju naruszenie prawa, które prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto zaakcentowania wymaga, iż nie jest konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.k. W piśmiennictwie wskazuje się, iż taki charakter mogą mieć naruszenia prawa ustrojowego, prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak w: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., nr 1-2, str. 101-102).

10 Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie było dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały nr 262/XXXIV/2010, z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zmiany uchwały nr 255/XXXIII/2010 Rady Powiatu z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, póz. 873, ze zm.).

11 Dokonując w tym zakresie rozważań niezbędne jest także wyjaśnienie pojęcia aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie podjęto próbę zdefiniowania wyżej wymienionego pojęcia. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotu kontroli sądowej w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Warto również poczynić następujące zastrzeżenie, iż akt prawa miejscowego nie musi zawsze dotyczyć wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06 zaprezentował pogląd, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normą postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

12 Przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia należy odnieść się do treści art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1592 ) zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

13 O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

14 Uregulowania zaskarżonej uchwały odnoszą się do podmiotów zewnętrznych, jakimi niewątpliwie są organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego i mają charakter abstrakcyjny. W ocenie Sądu uchwała ma także cechy ogólności i generalności, skoro określa formy i zakres przeprowadzenia konsultacji organizacji pozarządowych z organami Powiatu w tworzeniu prawa miejscowego. Z tych przyczyn WSA w Gorzowie Wlkp. uznał, iż uchwała Rady Powiatu dotycząca określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ma charakter aktu prawa miejscowego.

15 Ze względu na treść ust. 1 art. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( DZ. U. z 2010 r., Nr 17, póz. 95 ) ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z uregulowaniami określonymi w art. 13 pkt. 2 i 10 wymienionej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego, stanowione przez organy powiatu i gminy. Obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym podlegają również akty prawa miejscowego stanowione przez organy stanowiące powiatu, o czym mowa w ustępie 2 art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. W konsekwencji, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych uchwała Rady Powiatu dotycząca określenia zasad konsultacji z organizacjami pozarządowymi podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

16 Podstawowe znaczenie dla kwestii związanej z publikacją aktów normatywnych ma również treść art. 4 wymienionej ustawy stanowiący, iż akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z ustępu 2 art. 4 wynika, iż w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na

17 przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu organ uchwałodawczy przekroczył wyrażoną w treści art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zasadę w myśl której data wejścia w życie danego aktu normatywnego powinna być tak wyznaczona tak, aby pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. Warto także odnotować, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego obowiązek wprowadzania aktów normatywnych w życie po upływie stosownego vacatio /eg/s był podkreślany wielokrotnie nawet przed wejściem w życie obowiązującej obecnie Konstytucji (zob. np. orzeczenia TK: z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, póz. 6; z dnia 1 czerwca 1993 r., P 2/92, OTK 1993, nr 2, póz. 20; z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr 1, póz. 10).

18 Nieprawidłowe określenie wejścia w życie stanowi wadę prawną aktu skutkującą jego nieważnością.

19 Mając na uwadze treść wymienionych wyżej regulacji prawnych, skarga organu nadzoru okazała się zasadna, albowiem stwierdzone naruszenie prawa nie jest nieistotnym, a tym samym należało uznać, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały, z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (tak: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

20 Wskazując na powyższe, Sąd uwzględnił zarzuty skargi i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, póz. 1270, ze zmianami).

21 Zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, że zaskarżone uchwały nie podlegają wykonaniu.