Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Go 504/16

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Go 504/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P Ł. – Starosty Powiatu S. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S. z dnia [...] r. postanawia: odmówić dopuszczenia P. Ł. – Starosty Powiatu S. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Uzasadnienie

2 Zarząd Powiatu, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu z dnia 22 marca 2016 r.:

3 – w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty;

4 – Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenie odwołania Starosty;

5 – w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty;

6 – Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty;

7 – w sprawie wyboru L.O. na funkcję Wicestarosty;

8 – Nr XXIII/82/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty;

9 – w sprawie wyboru R.C. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

10 – Nr XXIII/83/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

11 – w sprawie wyboru J.M. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

12 – Nr XXIII/84/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu;

13 – w sprawie wyboru A.H.S. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy;

14 – Nr XXIII/85/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy.

15 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 17 czerwca 2016 r., z uwagi na treść art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 595), zwanej dalej jako "ustawa o samorządzie powiatowym", pełnomocnik strony skarżącej został wezwany do sprecyzowania, w terminie 7 dni, jaki podmiot występuje w niniejszej sprawie jako strona skarżąca, pod rygorem przyjęcia, że jako strona skarżąca występuje Zarząd Powiatu.

16 W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że podmiotem występującym w niniejszej sprawie jako strona skarżąca jest Powiat reprezentowany przez Starostę M.J..

17 W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. udział w postępowaniu zgłosił P.Ł. – Starosta Powiatu reprezentowany przez adwokata D.Ś. wnosząc o dopuszczenie jego osoby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.z U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazano, że Interes prawny P.Ł. do uczestnictwa w niniejszej sprawie jest oczywisty, albowiem wskutek oddalenia skargi pozostanie on na stanowisku Starosty Powiatu oraz na swoich stanowiskach pozostaną rekomendowani przez niego członkowie Zarządu Powiatu.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego stanowi art. 33 p.p.s.a. Regułą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest, iż w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Regułę tą jednak poszerza art. 33 p.p.s.a, który w § 1 stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Z kolei § 1 a, dodany przez art. 1 pkt 9 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658, dalej zwanej ustawą zmieniającą) stanowi, że jeżeli przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania.

21 Z kolei w myśl § 2 cyt. przepisu, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej p.p.s.a, udział w charakterze uczestnika postępowania zgłosić może osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 (posiadająca zdolność sądową, choćby nie posiadała osobowości prawnej, w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób), w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

22 Wskazać należy, iż w doktrynie i orzecznictwie rozbieżnie rozumiane jest określenie "postępowanie administracyjne" użyte w zacytowanych przepisach. Jak wskazują komentatorzy do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Jan P. Tarno, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, str. 104, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz, Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, str. 110) sformułowanie to należy rozumieć szeroko, w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". W orzecznictwie sądowym prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Zwolennicy tego stanowiska argumentują,

23 że nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 2 lipca

24 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 142/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

25 Artykuł 33 § 1 i 2 p.p.s.a. wprowadza przesłankę poprzedzenia postępowania sądowoadministracyjnego postępowaniem administracyjnym jako warunek uczestnictwa na prawach strony. Nie jest to zatem konstrukcja prawna dopuszczenia do uczestnictwa w postępowaniu tylko z uwagi na ochronę interesu prawnego, ale jest ona ograniczona do spraw ze skargi na akty (decyzje i postanowienia) podjęte w postępowaniu administracyjnym. Przyjęcie szerokiego pojęcia postępowania administracyjnego obejmujące wszelkie formy działania organu administracji publicznej: (co nie znajduje podstaw prawnych w obowiązujących przepisach prawa) powodowałoby, że sąd nie mógłby ustalić w pełni prawidłowo zakresu podmiotów mających interes prawny w zaskarżeniu, np. aktów prawa miejscowego. Prowadziłoby to do możliwości wyprowadzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnegow (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). ww. przepis ten zatem nie znajdzie zastosowania w takich sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 142/06, Lex nr 209187, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod redakcją T. Wosia, wyd. 2 Lexis Nexis, Warszawa 2008, str.203). Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a., musi się odnosić również do postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OZ 301/09).

26 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody podjęte w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z istoty postępowania nadzorczego wynika, że jest ono podejmowane z urzędu i toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzorczego i podmiotu nadzorowanego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest regulacja określona w art. 85 ust. 3 powołanej ustawy, stosownie do której do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniony jest tylko powiat lub związek powiatów, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Jest to zatem lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. Posiadanie legitymacji skargowej lub jej brak przesądzają z kolei o tym, czy dana osoba jest lub może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Przymiot uczestnika jest bowiem pochodny od legitymacji skargowej. Jeżeli zatem określony podmiot nie może wnieść skargi, to nie może też uczestniczyć w postępowaniu sądowym. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W przedmiotowej sprawie organem, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. jest Powiat reprezentowany przez Starostę, zatem w postępowaniu tym nie może brać udziału inny podmiot, w tym przypadku również organ, tj. Powiat reprezentowany przez innego Starostę.

27 W tym stanie rzeczy wnioskujący o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym P.Ł. – Starosta Powiatu, który powołuje się na swój interes prawny wskazując, że wskutek oddalenia skargi pozostanie on na stanowisku Starosty Powiatu oraz na swoich stanowiskach pozostaną rekomendowani przez niego członkowie Zarządu Powiatu, nie może zostać na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych - ustawy o samorządzie powiatowym ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania w tej sprawie.

28 Biorąc zatem pod uwagę, iż sprawa której dotyczy rozpoznawany wniosek nie mieści się w pojęciu "sprawy innych osób" – (których legitymacja skargowa wynika z przysługującego im interesu prawnego, bądź w przypadku uchwał z naruszonego interesu prawnego) – o której mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., lecz wynika z realizacji ustawowych uprawnień nadzorczych wojewody nad organem powiatu. Tylko te organy są zatem stronami postępowania sądowego, a wcześniej nadzorczego.

29 Wyjaśnić pozostaje również, iż w omawianej sytuacji brak jest podstaw do przystąpienia wnioskującego P.Ł. – Starosty Powiatu do postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jak sam wskazuje w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika z dnia [...] lipca 2016 r. (k. 61 akt sądowych) zainteresowany jest utrzymaniem w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r., natomiast w sądownictwie administracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego tylko z tego powodu, iż kwestionowany akt jest dla takiej osoby korzystny i jest ona zainteresowana w utrzymaniu jego w mocy.

30 Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.