Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 marca 2016 r., II SA/Go 160/16

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 marca 2016 r., II SA/Go 160/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania na rzecz Przedsiębiorstwa ,,Z" Z.T. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. ,,Budowa zakładu [...]" na działce nr [...], przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3 Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę, wniosło o jej odrzucenie. Zdaniem organu za odrzuceniem skargi przemawia ten argument, że skarga wniesiona została przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, a organ taki nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Sąd z urzędu zobligowany jest do badania wymogów formalnych skargi oraz jej dopuszczalności, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Ocenie tej podlega między innymi to czy skarga jest dopuszczalna z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a.

7 Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, do której burmistrz bez wątpienia się zalicza. Jak wynika z przedstawionych akt postępowania przed organami administracji, skarżący Burmistrz Miasta i Gminy, jako organ I instancji, rozpoznał wniosek Z.T. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, odmawiając jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, nie zgodziło się z rozstrzygnięciem organu I instancji i w konsekwencji uchyliwszy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarówno działania Burmistrza Miasta i Gminy, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kontrolowanej sprawie mają taki sam charakter, to jest władczego działania. Innymi słowy zarówno Burmistrza Miasta i Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze występowały z takiej samej pozycji, czyli organu załatwiającego sprawę w formie decyzji. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot – organ, raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz (gdy uzna, że jest to dla niego korzystne) jako strona, domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia.

8 Należy wskazać, iż ustawodawca nie przyznał legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję bądź postanowienie organowi administracji publicznej, który rozstrzygał sprawę administracyjną w pierwszej instancji, uchyloną następnie orzeczeniem kasacyjnym organu odwoławczego. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).

9 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interes prawny przejawia się w tym, że określony podmiot ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego ma charakter obiektywny. Istnieje on wówczas, gdy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki

10 (por. Tarno, Jan Paweł. Art. 50. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V [online]. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis). Inną kwestią natomiast jest legitymacja skargowa podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 in fine p.p.s.a., które to podmioty składają skargi w sprawach dotyczących interesów innych osób.

11 Jednocześnie należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2001 r., sygn. akt OPK 14/00; z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04, wyrok z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 521/05, postanowienie NSA z dnia 1 września 2005r., sygn. akt I OSK 788/05, z dnia 20 października 2009 r. I OSK 1396/09, z dnia 20 kwietnia 2010 r. I OSK 600/10 ) oraz w doktrynie ukształtowany jest pogląd, zgodnie z którym rola jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przypisują stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Wtedy będzie on reprezentował interes tej jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę – jako strona postępowania - jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

12 Niezaprzeczalnie włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Ponadto w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W konsekwencji uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, OSP 2004/4 poz. 48). Odróżnić w tym zakresie należy zatem sytuacje, z jednej strony - w której dany organ jednostki samorządu terytorialnego występuje w imieniu tej jednostki, jako podmiotu praw i obowiązków (jednostki samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną), zaś jego działanie ma na celu ochronę własnego interesu prawnego jednostki, z długiej zaś strony – w której ten sam organ, z mocy upoważnienia ustawowego, wyposażony został we władcze kompetencje rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych. W tym drugim przypadku występuje on jako organ administracji publicznej korzystający z imperium władzy publicznej i nie reprezentuje prywatnego interesu danej jednostki. Kompetencja takiego organu kończy się w momencie wydania określonego indywidualnego rozstrzygnięcia administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2014 r., II OSK 2588/14).

13 Reasumując, wskazane powyżej argumenty prowadzą do wniosku, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być organ administracji publicznej, który wydał w indywidualnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, które następnie w toku instancyjnej kontroli zostało uchylone. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego (w niniejszej sprawie decyzji) skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej.

14 Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę Burmistrza Miasta i Gminy, jako organu pierwszej instancji, należało odrzucić z uwagi na brak legitymacji skargowej w przedmiotowym postępowaniu sądowym.