Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 lutego 2016 r., II SA/Go 101/16

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 lutego 2016 r., II SA/Go 101/16

Sentencja

1 Dnia 29 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zaopiniowania środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 W toku prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Adaptacja i modernizacja dwóch budynków po byłej owczarni na dwa budynki chlewni do odchowu warchlaków i tuczników wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...] w obrębie [...] (znak sprawy [...]), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] zaopiniował negatywnie realizację powyższego przedsięwzięcia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Podstawę prawną opinii stanowił m.in. przepis art. 77 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.).

3 Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. A.M. (jak wynika z akt sprawy – inwestor, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego przedsięwzięcia), działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego powyższą opinią sanitarną. Wezwanie wpłynęło do organu w dniu 13 listopada 2015 r. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny odmówił uwzględnienia powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź organu doręczono pełnomocnikowi inwestora dnia 27 listopada 2015 r.

4 Na powyższą opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] A.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz wnosząc o jej uchylenie.

5 W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie wywodząc, iż wydając opinię w toku opisanego wyżej postępowania był tylko organem współdziałającym w sprawie, która toczy się przed innym organem. Stanowisko opiniujące nie rozstrzyga sprawy co do istoty, ani jej nie kończy w instancji administracyjnej. Nie ma bytu samodzielnego z uwagi na związanie ze sprawą główną. Ustawodawca nie przewidział w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach związania opiniami organów współdziałających. Opinie nie mają charakteru wiążącego, raczej dowodowy, bowiem stanowią dowód, który organ bierze pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny. Przed zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza skarżący mógł wnosić uwagi, wnioski i dokumenty na poparcie swojego stanowiska, które organ bierze pod uwagę rozstrzygając sprawę.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7 Skargę należało odrzucić.

8 W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

9 1) decyzje administracyjne;

10 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

11 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

12 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

13 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

14 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

15 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

16 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

17 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

18 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

19 W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wydana w trybie art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do treści art. 77 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji zasięga m.in. opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 22. Opisane na wstępie przedsięwzięcie zostało uznane za wymagające opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego (tzn. organu wymienionego w art. 78 ust. 2 ustawy), albowiem zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z kolei w myśl ust. 7 tego artykułu do uzgodnień i opinii, o których mowa w ust. 1, nie stosuje się art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

20 W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż treść art. 77 ust. 7 omawianej ustawy nie oznacza, że wydanie opinii przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie jest współdziałaniem na zasadach wynikających z art. 106 k.p.a. ustawodawca wyłączył bowiem obowiązywanie tego przepisu tylko w części, w jakiej wprowadził do ustawy autonomiczne rozwiązania procesowe. Choć organy współdziałające wydają postanowienia w trybie art. 106 k.p.a., to zgodnie z art. 77 ust. 7 ustawy wyłączona została możliwość wniesienia od nich zażalenia. Obowiązywanie art. 106 § 5 k.p.a. przewidującego możliwość wniesienia zażalenia od postanowienia organu współdziałającego zostało w tym zakresie wyłączone. Ocena prawidłowości wydania takich postanowień dokonywana jest w postępowaniu odwoławczym oraz w trakcie sądowej kontroli decyzji określających uwarunkowania środowiskowe przedsięwzięć. Uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zatem w formie postanowienia. Jednakże współdziałanie w procesie wydawania tego rodzaju decyzji następuje zarówno w formie uzgodnienia, jak i zasięgnięcia opinii (art. 77 ust. 1 ustawy). W związku z tym wskazanie, że tylko uzgodnienia przybierają formę postanowienia, może rodzić wątpliwości co do tego, w jakiej formie procesowej powinny być formułowane opinie. Biorąc pod uwagę fakt, że w myśl postanowień art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia, należy stwierdzić, że również opinie wypowiadane w procesie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przybierać będą formę postanowienia (K. Gruszecki, Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, Komentarz do art. 77 ustawy, LEX/el. 2013).

21 Zaskarżone pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 maja 2015 roku nr [...] spełnia podstawowe wymagania z art. 124 § 1 k.p.a., pozwalające uznać je za postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego. Wprawdzie jego treść nie wskazuje wprost A.M. jako strony postępowania głównego prowadzonego przez Burmistrza, jednakże zawiera ono oznaczenie organu, od którego pochodzi, szczegółowo wskazuje sprawę, w której zostało wydane oraz organ, który zwrócił się o uzgodnienie (tzn. Burmistrza), nadto zawiera rozstrzygnięcie, a także podpis osoby upoważnionej do jego wydania. Zawiera również inne elementy, jakie powinno zawierać postanowienie: datę wydania, podstawę prawną oraz szczegółowe uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczności te sprawiają, że zaskarżone pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2015 roku można zakwalifikować jako postanowienie organu uzgadniającego wydane w trybie art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko pomimo że organ, od którego no pochodzi, nie nadał mu takiej formy.

22 Skoro jak już wyżej wskazano, w myśl art. 77 ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. do uzgodnień i opinii wydanych w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a., a możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu współdziałającego przewiduje właśnie art. 106 § 5 k.p.a., to konsekwencją tego jest uznanie, że na postanowienie będące przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie służy zażalenie. Nie jest to także postanowienie kończące postępowanie, ani rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie to także nie jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W konsekwencji postanowienie wydane w trybie art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie należy do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a. Nie podlega ono zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podobne stanowisko co do charakteru prawnego opinii wydanych w tym trybie przedstawiono w postanowieniach WSA w Kielcach z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 869/12, WSA w Poznaniu z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1217/12, a także WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1145/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

23 Odnosząc się do faktu poprzedzającego wniesienie skargi wezwania przez A.M. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do usunięcia naruszenia prawa wywołanego opinią tego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] należy stwierdzić, że brak jest podstaw do przypisania tej opinii charakteru aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Po pierwsze bowiem, jak już wyżej wskazano, opinia wydana w trybie art. 77 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinna mieć formę postanowienia pomimo, iż na postanowienie takie nie służy zażalenie. Po drugie, opinia wydana w tym trybie przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego nie jest wydawana w odrębnym samoistnym postępowaniu, lecz polega na zajęciu stanowiska w postępowaniu prowadzonym przez inny organ (w tym przypadku Burmistrza), przez co nie rozstrzyga samodzielnie o prawach i obowiązkach strony – o tym rozstrzyga bowiem decyzja kończąca postępowanie główne. Po trzecie wreszcie, skoro opinia wydana w trybie art. 77 ustawy z dnia 3 października 2008 r. powinna mieć formę niezaskarżalnego postanowienia, natomiast organ zdecydował się na nadanie tej opinii mniej sformalizowanej formy (zwykłego pisma), to fakt ten nie może sam w sobie otwierać drogi do zaskarżenia takiego pisma do sądu administracyjnego. Byłoby to bowiem wnioskowanie niezgodne z treścią art. 77 ust. 7 omawianej ustawy.

24 Na marginesie należy zwrócić uwagę, iż zasadność i zgodność z prawem postanowienia stanowiącego przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie strona może kwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne prowadzone przez Burmistrza, co wynika z treści art. 142 k.p.a.

25 W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że na postanowienie stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzeczono jak na wstępie.