Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2020 r., I SA/Gl 741/20
postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2020 r., I SA/Gl 741/20
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w L. na czynność Starosty T. w przedmiocie odmowy przekazania niewypłaconej dotacji oświatowej postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
2 W piśmie datowanym na 11 maja 2020 r. A Sp. z o.o. w L., zastępowana przez adwokata, sformułowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Starosty T. w postaci – jak to określiła – odmowy przekazania niewypłaconej dotacji oświatowej za styczeń 2020 r. Skarżąca podała, że kwestionowana czynność została wyrażona w piśmie organu z dnia [...], nr [...], które stanowiło odpowiedź na zgłoszone przez nią żądanie wypłaty brakującej części dotacji i w którym wyrażono przekonanie, że należna dotacja została już wypłacona. Czynności tej zarzuciła naruszenie art. 34 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j. - Dz. U. z 2020 r., poz. 17 ze zm.), następnie oznaczanej jako: u.f.z.o. W uzasadnieniu podkreśliła, że dotacja została przekazana w pomniejszonej wysokości, a organ w ogóle nie wyjaśnił powodów tego potrącenia. Mając to na względzie, wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności i zobligowanie organu do wypłaty dotacji we właściwej wysokości.
3 W odpowiedzi pełnomocnik organu wystąpił o oddalenie skargi.
4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
5 Skarga podlega odrzuceniu.
6 Przedstawienie motywów tego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od spostrzeżenia, że istotą sporu zaistniałego w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości wysokości wypłaconej dotacji oświatowej. Skarżąca uważa bowiem, że dotację tę bezpodstawnie obniżono. Organ z kolei nie ma wątpliwości co do poprawności swego działania w tym zakresie. Wydaje się zatem oczywiste, że przedmiotem skargi w rzeczywistości jest sama wypłata dotacji, a słuszności tej kwalifikacji nie zmienia fakt, że w skardze czynność tę nazwano odmiennie. Z przedłożonych przez organ akt sprawy wynika bowiem wprost, że po stwierdzeniu otrzymania dotacji w zaniżonej wysokości skarżąca zdecydowała się wystąpić do organu o przekazanie brakującej części należnych środków a w odpowiedzi powiadomiono ją o bezpodstawności tego żądania. Otrzymane w tym względzie (wyżej wskazane) pismo organu z dnia [...], nr [...] dla skarżącej stanowiło więc jednoznaczny dowód braku woli organu do wypłacenia pozostałej części dotacji i zostało potraktowane jako odmowa jej przekazania. Nie zmienia to jednak faktu, że u podstaw sporu legło wypłacenie dotacji w zaniżonej (zdaniem strony) wysokości, a nie: odmowa przekazania jej części, choć z drugiej strony o zbieżności, czy wręcz tożsamości obu zdarzeń w analizowanym przypadku może świadczyć to, że już sama wypłata dotacji w pomniejszej (zdaniem strony) kwocie mogła wskazywać na brak woli wypłacenia (czyli poniekąd odmowę wypłacenia) pozostałej jej części. Niezależnie od powyższego dostrzeżenia wymaga, że także w świetle treści pisma organu, w którym zaskarżona czynność miała zostać wyrażona, sygnalizowaną odmowę wypowiedziano co najwyżej w sposób dorozumiany. Przy tym nie jest wątpliwe, że względem samej czynności wypłaty dotacji pismo to miało charakter wtórny i jedynie informacyjny, gdyż stanowiło ono wyłącznie potwierdzenie przekonania organu o prawidłowości dokonanej już czynności w postaci wypłaty dotacji. Z tego względu to nie to pismo, lecz tę czynność należało uznać za przedmiot wniesionej skargi. Skarga ta jednak, jak już wspomniano, wymagała odrzucenia.
7 Kwalifikację tę trzeba było podjąć na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), następnie powoływanej w skrócie: P.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że odrzuceniu podlega skarga dotycząca sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
8 Mając to na względzie, odnotować należy, że wspomniana właściwość została określona w poszczególnych jednostkach redakcyjnych art. 3 P.p.s.a.
9 Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
10 W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
11 1) decyzje administracyjne;
12 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
13 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
14 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
15 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
16 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
17 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
18 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
19 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
20 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
21 Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.).
22 Stosownie z kolei do art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
23 Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario wnioskować należy, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądu administracyjnego, a zatem zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi odnoszące się do tych spraw podlegają odrzuceniu.
24 Przedmiot kontrowersji w niniejszej sprawie stanowi wysokość wypłaconej dotacji, którą skarżąca podważa. Z zawartej w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. dyspozycji wynika, że dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy – Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
25 Należy jednocześnie zauważyć, że według art. 47 u.f.z.o. czynnościami organu dotującego stanowiącymi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc należącymi do zakresu kognicji sądów administracyjnych, są czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o.
26 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, lecz jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw władzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por.: B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).
27 Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niźli jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (to jest istniejący) stosunek administracyjny oraz uprawnienia bądź obowiązki z niego wynikające (por.: Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351).
28 Wśród przepisów wskazanych przez art. 47 u.f.z.o. jako te, na podstawie których podejmowane są przez organ dotujący czynności z zakresu administracji publicznej, niewymieniony został art. 34 ust. 1 u.f.z.o., w którym mowa jest o czynności polegającej na wypłacie określonej kwoty dotacji. Taki stan rzeczy prowadzi do konkluzji, że na mocy jednoznacznego zabiegu legislacyjnego zaskarżona w niniejszej sprawie czynność nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por.: postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 453/19 wraz z poprzedzającym je postanowieniem WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r. o sygn. akt I SA/Sz 622/18, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 2128/19 wraz z poprzedzającym je postanowieniem WSA w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2019 r. o sygn. akt I SA/Gd 1232/19, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 6 lipca 2020 r. o sygn. akt I SA/Ol 376/20). Czynność ta ma jedynie charakter rachunkowo-księgowy (por.: postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 304/14) i nie jest podejmowana w celu władczego ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, lecz stanowi jedynie jej techniczną wypłatę w drodze przelewu środków pieniężnych na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego szkołę. Jako taka została ona więc nieprawidłowo zaskarżona do sądu administracyjnego, gdyż właściwą drogą dochodzenia roszczenia związanego z wypłatą dotacji, będącego w istocie roszczeniem o zapłatę, jest droga postępowania cywilnego wszczynanego przed sądem powszechnym (por.: postanowienie WSA z dnia 30 stycznia 2019 r. o sygn. akt I SA/Bk 2/19).
29 Ze względów wyżej wyeksponowanych zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności w postaci wypłaty dotacji oświatowej należało ocenić jako niedopuszczalne w świetle art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i na tej podstawie wniesioną skargę odrzucić.
30 Już niejako na marginesie zasygnalizować wypada, że takim samym wynikiem musiałaby zakończyć się także weryfikacja dopuszczalności zaskarżenia samego pisma organu, w którym zaskarżona czynność miała zostać (zdaniem strony) wyrażona. Byłoby tak przede wszystkim dlatego, że pismo to jest pochodną tej czynności i pozostaje z nią w ścisłym związku. Nawet jednak w przypadku założenia samoistnego jego charakteru, dostrzec należałoby, że w rzeczywistości ma ono wyłącznie wspomniany wcześniej walor informacyjny. Nie kreuje ono zatem (nie determinuje, nie ma wpływu na) treść uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, a tylko w takim przypadku posiadałoby ono przymioty aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.