Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2013 r., IV SAB/Gl 117/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2013 r., IV SAB/Gl 117/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi E.S. – redaktora naczelnego dziennika "A" w C. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 W skardze z dnia 19 lipca 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący E.S. wystąpił o stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta C. i zobowiązanie organu do udzielenia skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej.

3 Uzasadniając przedstawione żądania skarżący wyjaśnił, iż jest redaktorem naczelnym internetowego portalu mieszkańców C. działającym na podstawie ustawy Prawo Prasowe, wpisanym do rejestru prowadzonego przez Sąd Okręgowy w K. nr [...] i zwrócił się Prezydenta Miasta C. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wydatkowania publicznych środków finansowych, w tym odpisów umów zlecenia i o dzieło zawartych w latach 2011 i 2012 pomiędzy Miejskim Ośrodkiem A, a osobami fizycznymi i prawnymi wraz ze wskazaniem danych tych osób, kwot należności oraz przedmiotów umów. Skarżący stwierdził, iż w miejsce organu będącego adresatem jego wniosku odpowiedzi udzielił mu Miejski Ośrodek A w C., jednakże informacja nie została udostępniona, gdyż zanonimizowano imiona i nazwiska osób, z którymi zawarto umowy. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt VCA 2086/11 z dnia 04 listopada 2011 r. skarżący oświadczył, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy osoby fizyczne zawarły umowy z organem publicznym oraz otrzymały wynagrodzenie ze środków publicznych ich dane osobowe nie są chronione i nie podlegają anonimizacji.

4 Z treści wniosku skarżącego E.S. z dnia 30 maja 2012 r. przedstawionego Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą wynikało, iż skarżący wystąpił do prezydenta Miasta C. o udzielenie informacji poprzez udostępnienie kserokopii sprawozdań w tym częściowych złożonych przez Klub "A", z wydatkowania środków publicznych, przekazanych podmiotowi z budżetu gminy C. w latach 2010 - 2011.

5 W przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się również pismo Naczelnika Wydziału Organizacyjnego i Kadr Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego E. S. z dnia [...] r. W odpowiedzi przekazano stronie skarżącej kserokopie sprawozdań w tym częściowych złożonych przez Klub "A", z wydatkowania środków publicznych, przekazanych podmiotowi z budżetu gminy C. w latach 2010 - 2011, w formie papierowej i elektronicznej. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, że z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych, niektóre dokumenty zostały zanonimizowane. Z analizy wyżej opisanych sprawozdań anonimizacja dotyczyła jedynie imion i nazwisk członkiń kadry zawodniczej Klubu "A" w załącznikach stanowiących rozliczenie kolejnych transz wsparcia finansowego.

6 W odpowiedzi na w/wym. pismo, skarżący w piśmie do Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. wskazał, że udzielona mu informacja nie zawiera danych osobowych osób fizycznych, którym wypłacono środki finansowe z budżetu gminy. Skarżący w piśmie tym wskazał na wyżej już naprowadzony pogląd wyrażony w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt VCA 2086/11 z dnia 04 listopada 2011 r..

7 W piśmie z dnia 20 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta C. poinformował skarżącego, że tezy wspomnianego przez skarżącego wyroku nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem "w ramach realizacji tych zadań nie zawierano umów cywilno-prawnych z żadną z osób, których dane osobowe zostały zanonimizowane".

8 W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta C. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na jego wniosek. Wyraził jednocześnie pogląd, iż zanonimizowanie danych osobowych osób fizycznych nie może stanowić o bezczynności organu.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

11 Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

12 W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje się bezczynności organu w udzieleniu mu częściowo zaonimizowanej informacji.

13 Tak został zatem zakreślony przez skarżącego przedmiot postępowania bowiem, jak sam w skardze przyznał w pozostałym zakresie organ udzielił mu wnioskowanej informacji. Zatem kontroli Sądu poddane zostało postępowanie organu administracji związane z wyżej przywołanymi informacjami.

14 Wniosek o udzielenie wskazanych informacji skarżący złożył w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – zwanej dalej u. d. i p. Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Pojęcie natomiast informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 tejże ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącej, iż (ust. 1.) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (ust. 2) Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. (ust. 3) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. (ust. 5) Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminach.

15 Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że informacje, o które zwrócił się do organu skarżący stanowią informację publiczną i ich udostępnianie poddane zastało reżimowi u. d. i p.

16 Jak już wyżej zaznaczono ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z udostępnianiem tychże informacji. I tak zgodnie z omawianą ustawą w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

17 - udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

18 - poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy);

19 - odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 ustawy, czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

20 - może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

21 Przy czym organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13).

22 Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

23 W niniejszej sprawie organ odpowiedział na wniosek skarżącego udzielając mu żądanej informacji , wyjaśniając w nim również, z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych, niektóre dokumenty zostały zanonimizowane.

24 Jak już wyżej wspomniano z analizy sprawozdań wynika, że anonimizacja dotyczyła jedynie imion i nazwisk kadry członkiń zawodniczej Klubu "A" w załącznikach stanowiących rozliczenie kolejnych transz wsparcia finansowego. Co więcej z pisma Prezydenta Miasta C. z dnia 20 czerwca 2012 r. wynika, że żadną z osób których dane osobowe zostały zanonimizowane (zawodniczek klubu) nie zawierano umów cywilno-prawnych.

25 Stąd też w przedmiotowej sprawie organ udzielił skarżącemu informacji w żądanym zakresie, za wyjątkiem imion i nazwisk zawodniczek klubu, gdyż przekazanie jej skarżącemu spowodowałoby ujawnienie danych osobowych osób w nich wymienionych, a więc naruszałoby ustawę o ochronie danych osobowych. Niewątpliwie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 1 omawianej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Organ władający informacją publiczną prawidłowo dokonał oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ustawa ta stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Konsekwencja tego jest to, że organ nie mógł udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych).

26 Godzi się tu zaakcentować, że w świetle art. 5 ust 2 u. d. i p. ochrona prywatności została wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., 4 II SAB/Ka 144/2003, niepublikowany). Jeżeli zatem informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust 2 ustawy.

27 Zawodniczki klubu [...] nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, co jak się wydaje nie wymaga szerszego wywodu. Co więcej osoby te z gminą nie są związane żadnymi umowami cywilno-prawnymi (pismo Prezydenta C. z dnia 20 czerwca 2012 r. – akta administracyjne sprawy).

28 Stąd też w przedmiotowej sprawie – w ocenie Sądu - konieczność ochrony danych osobowych pozwoliła organowi ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznaczało udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych (po zanonimizowaniu danych dotyczących i odnoszących się do osób prywatnych). Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. A. Niżnik-Mucha, Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publiczne, Casus 2008 Nr 2 s. 15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/11, LEX 994243).

29 Zupełnie nietrafne jest powoływanie się przez skarżącego na wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie sygn. akt VCA 2086/11 z dnia 04 listopada 2011 r., albowiem dotyczy informacji publicznej o danych personalnych osób, które zawarły umowy zlecenia i o dzieło z miastem stołecznym Warszawa.

30 Udzielenie natomiast przez organ administracji odpowiedzi na wniosek innej, niż "oczekiwana" przez stronę nie uzasadnia podnoszenia wobec organu zarzutu bezczynności, bowiem z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak już wyżej zaznaczono mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno – technicznej takiej czynności nie podejmuje.

31 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.