Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Gl 913/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2017 r., II SA/Gl 913/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Bojszowy z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr X/55/2015 w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 2 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 3 lit. a tiret pierwsze i lit. b oraz § 1 ust. 8.

Uzasadnienie

2 W skardze do sądu administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2017 r. Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr X/55/2015 Rady Bojszowy z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy Bojszowy i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę, w części dotyczącej:

3 1) § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 2 lit. a tiret pierwsze, lit. b, pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. b uchwały, jako niezgodnej z art. 6r ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.), dalej jako "ustawa",

4 2) § 1 ust. 8 uchwały, jako niezgodnej z art. 6r ust. 4 ustawy.

5 W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotne naruszenie prawa w powołanych przepisach skarżonej uchwały wynika z limitowania odbioru zmieszanych odpadów komunalnych.

6 Zgodnie z art. 6r ust. 3a ustawy, ustawodawca przyznając radzie gminy kompetencję do ograniczenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazał jednocześnie, jakiego rodzaju odpadów komunalnych to ograniczenie może dotyczyć: odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne. Z treści przepisu wynika zatem a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości pozostałych rodzajowo odbieranych odpadów komunalnych. Ustęp 3a został dodany do art. 6r ustawy przepisem art. 1 pkt 21 lit. f ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 poz. 87) z dniem 1 lutego 2015 r., a więc obowiązywał w dniu podjęcia przez Radę Gminy Bojszowy uchwały.

7 Zdaniem organu nadzoru istotnym naruszeniem prawa obarczony jest także § 1 ust. 8 uchwały, w którym to przepisie wprowadzono odpłatną usługę odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych ponad ilości odbierane bezpośrednio z nieruchomości, tj. ilości określone w zakwestionowanych wyżej przepisach uchwały.

8 Przepis art. 6r ust. 4 ustawy stanowi o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Oznacza to, że nie mogą być to usługi tożsame rodzajowo z usługami już określonymi w ust. 3 ustawy ("usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości"). Dopiero wyraźne wyłączenie odbioru, w ramach opłaty, pewnej kategorii odpadów komunalnych wskazanych przez ustawodawcę w ust. 3a, może uzasadniać odbiór wyłączonych odpadów jako dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych, nie dotyczy to jednak zmieszanych odpadów komunalnych. Jak stwierdził w wyroku z dnia 19 stycznia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II FSK 3132/13 – opublikowany w centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przepis art. 6r ust. 4 ustawy zezwala radzie gminy – a nie ją obliguje – do podjęcia uchwały w sprawie rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi. Uchwała ta ma zatem charakter fakultatywny, nie zobowiązuje właściciela nieruchomości do korzystania z dodatkowych usług gminy i zapłaty ceny za te usługi. Ustawodawca nie sprecyzował, o jakie dodatkowe usługi chodzi w art. 6r ust. 4 ustawy, jedynie wskazał na elementy, które powinny być przedmiotem uchwały. Pierwszy z nich to rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, a drugi to wysokość cen za te usługi dodatkowe. Cena ta pokrywa więc koszty tych usług, których gmina nie ma obowiązku świadczyć z mocy prawa, ale o świadczeniu których zdecydowała rada gminy w drodze takiej uchwały. W rozumieniu art. 6r ust. 4 ustawy nie chodzi o usługi "odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów", gdyż usługa ta jest – w rozumieniu ustawy – obowiązkiem gminy, co wynika z art. 6c ust. 1 ustawy i na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zadanie własne gminy obejmujące sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku. Gminy zostały zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych i dlatego obowiązkiem gminy jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych, zatem odbiór odpadów jest świadczeniem obligatoryjnym (usługą obligatoryjną) gminy, za które pobierana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiąca należność publicznoprawną.

9 Stwierdził też Wojewoda, że upływ ustawowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały.

10 W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez radcę prawnego Rada Gminy Bojszowy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

11 W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżona uchwała pełni uregulowanie o jakim mowa w art. 6r ustawy. Kwestionowane przez Wojewodę zapisy uchwały zostały podjęte z uwagi na brak "jakiegokolwiek ustawowego mechanizmu limitowania odpadami komunalnymi za wyjątkiem możliwości ograniczenia ilościowego odpadów budowlano-remontowych". Skarżoną uchwałą nie wprowadzono ograniczeń ilościowych gdy chodzi m.in. o odbiór odpadów zebranych selektywnie, które poza ustalonymi w § 1 ust. 1 uchwały ilościami mogą być zgodnie z § 1 ust. 5 uchwały dostarczane przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych nieodpłatnie (§ 3 uchwały) do Punktu Selektywnego Zbierania Odpadów.

12 Odnośnie zarzutu naruszenia treścią § 1 ust. 8 skarżonej uchwały treści art. 6r ust. 4 ustawy, odpowiadający na skargę podniósł, że zarzut ten został skierowany do niewłaściwej uchwały. Na podstawie tego przepisu prawa Rada podjęła bowiem uchwałę z dnia 12 sierpnia 2015 r. w sprawie określenia rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi.

13 Reasumując stwierdzono, że zdaniem Rady zaskarżona uchwała nie narusza powołanych w skardze przepisów.

14 Na rozprawie sądowej w dniu 30 listopada 2017 r. pełnomocnik Rady Gminy Bojszowy dodatkowo podniósł, że objęta skargą uchwała utraciła moc w sierpniu 2017 r. w związku z wejściem w życie nowej uchwały.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

16 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 W pełni należy bowiem podzielić argumentację Wojewody, że w zaskarżonej części kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Delegacja zawarta w art. 6r ust. 3 ustawy nie daje bowiem podstaw do ograniczenia ilości odpadów zmieszanych odbieranych w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości zamieszkałych opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ograniczenia ilości w odbiorze w świetle jednoznacznego brzmienia art. 6r ust 3a mogą dotyczyć jedynie wymienionych w tym przepisie rodzajów odpadów. Odpady zmieszane do nich się nie zaliczają.

18 Taka wykładnia w/w przepisów nie budzi też kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych, które nawet przy brzmieniu art. 6r ust. 3 przed jego nowelizacją od dnia 1 lutego 2015 r. przyjmowały, że rady gmin w oparciu o ten przepis nie są uprawnione do limitowania ilości odbieranych odpadów komunalnych w ramach opłaty. Wtedy zaś w treści zawartej w tym przepisie delegacji była mowa o "ilości odpadów komunalnych" (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1979/15 – Lex nr 2289814, z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3132/13 – Lex nr 2033578, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 772/15 – Lex nr 1977425 i wyrok WSA w Opolu z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 202/13 – Lex nr 1348220).

19 Skoro niedopuszczalne jest ograniczanie ilości zmieszanych odpadów komunalnych odbieranych w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi to istotnie narusza prawo również treść § 1 ust. 8 skarżonej uchwały, mająca sens jedynie przy przyjęciu, że takie ograniczenie jest możliwe i wynika z § 1 tej uchwały.

20 Z powyższych względów zgodnie z wnioskiem skargi należało stwierdzić nieważność powołanych w petitum skargi przepisów zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

21 Sąd miał przy tym również na uwadze, że kwestionowana uchwała wywoływała skutki prawne do czasu utraty przez nią mocy w sierpniu 2017 r. (według oświadczenia pełn. organu).