Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2017 r., II SA/Gl 262/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2017 r., II SA/Gl 262/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U z 2015 r., poz. 1515; obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) art. 3 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U z 2015 r., poz. 199; obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. – dalej u.p.z.p.), Rada Miejska w B. uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.

3 W §1 ust. 1 wskazano, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.), została przeprowadzona na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. W §1 ust. 2 uchwały Nr [...] wskazano, że zmiany graficzne Studium zostały wyróżnione w załączniku nr 1, o którym mowa w § 2 pkt 1 uchwały. W §1 ust. 3 wskazano konkretne zmiany.

4 Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda [...] w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Wniósł o:

5 • orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., jako niezgodnej z art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 5 u.p.z.p.,

6 • zasądzenie od Rady Miejskiej w B. kosztów postępowania według norm przepisanych.

7 W uzasadnieniu podano m. in., że ustawa z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm.) wprowadziła zmiany w przepisach obowiązujących, między innymi w ustawie o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany te objęły swym zakresem między innymi art. 10 u.p.z.p., który odnosi się do zakresu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Od momentu wejścia w życie noweli, zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające między innymi z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, możliwości finansowania przez gminę wykonania infrastruktury oraz bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów - uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zdaniem Wojewody powyższe przepisy w powiązaniu z art. 27 u.p.z.p. narzucają gminie przy sporządzaniu zmiany studium polegającej między innymi na zmianie (poszerzeniu) terenów przeznaczonych pod zabudowę, uwzględnienie bilansu o którym mowa wyżej, sformułowanego na podstawie odpowiednich analiz. Przywołana ustawa o rewitalizacji weszła w życie 18 listopada 2015 r., przy czym nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmian przepisów ustawy o planowaniu, a co za tym idzie wszystkie uchwały w sprawie studium lub jego zmiany uchwalane po 18 listopada 2015 r. - niezależnie od zaawansowania procedury planistycznej, winny uwzględniać wprowadzone wymogi. Istotny w tej sprawie jest fakt, że przedmiotowa zmiana studium wprowadziła zmiany w kierunkach zagospodarowania miasta, między innymi poszerzając obszary przeznaczone pod zabudowę o obszary dotąd niezainwestowane wskazane dotychczas jako tereny zieleni. Zatem, w myśl z art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, a powołując się na przepis art. 9 ust. 3a tej ustawy zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym art. 10 ust. 1 u.p.z.p.

8 W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że art. 27 u.p.z.p. nie stosuje się do zasad sporządzenia zmiany dokumentu. Żaden przepis nie obliguje organu opracowującego zmianę studium do zastosowania pełnego zakresu określonego w znowelizowanym art. 10 ust. 1 ustawy, a więc do uzupełnienia nowelizowanego dokumentu o zakres wprowadzony ustawą o rewitalizacji. Wymagane prognozy, analizy oraz bilans, wynikające ze znowelizowanego art. 10 u.p.z.p. są szczególnymi opracowaniami, które należy sporządzać dla obszaru całej gminy. Na ich podstawie w części studium obejmującej uwarunkowania określa się i uwzględnia "potrzeby i możliwości rozwoju gminy". Zmiana Studium została przeprowadzona tylko dla 4 niewielkich obszarów miasta. Obszary te zostały określone uchwale w sprawie przystąpienia do zmiany Studium, w załączniku graficznym do uchwały. Obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B. nie zawiera wszystkich określonych w art. 10 u.p.z.p. bilansów, analiz i prognoz, sporządzonych w sposób określony w tym przepisie. W związku z powyższym przedmiotowa zmiana studium nie mogła być aktualizowana w zakresie, którego nie zawierała, nie mogła też być poprzedzona opracowaniami, które wykraczały poza zakres obszaru objętego zmianą.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

11 Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – podobnie jak pierwotna uchwała w sprawie uchwalenia studium – jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego (zob. art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Tym samym zalicza się ona do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

12 Podstawą skargi był art. 93 ust. 1 u.s.g., w świetle którego po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co miało miejsce.

13 Chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poszczególne obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 296/15).

14 Jednocześnie studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Zatem teren, jaki ma być objęty postanowieniami studium, jest jednoznacznie określony i powinien obejmować cały obszar gminy. Nie wyklucza to jednak możliwości podejmowania uchwał w sprawie zmiany gminnego studium w zakresie ściśle określonego obszaru gminy, przy czym zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy powinny współgrać z ustaleniami pozostającymi w mocy (wyrok WSA w Olsztynie z 17 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Ol 177/12).

15 Szczególne znaczenie ma w niniejszej sprawie art. 10 u.p.z.p., zmieniony m. in. ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (jej art. 41 pkt 3), z dniem 18 listopada 2015 r. Art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w znowelizowanym brzmieniu wskazuje, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nadto, w świetle art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d: a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

16 Sporządzenie bilansu jest zadaniem niewątpliwie bardzo czasochłonnym i kosztownym. Świadczy o tym m. in. treść art. 10 ust. 5 u.p.z.p., wg którego dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, m. in. formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, itd. Świadczy to o tym, że bilans ów winien obejmować obszar całej gminy. To z kolei rodzi pytanie, czy zmiana studium dokonana po wejściu w życie ww. nowelizacji, a dotycząca studium uchwalonego przed tą datą, kiedy to regulacje wskazywane przez Wojewodę nie obowiązywały, musi prowadzić do konieczności sporządzenia wymaganego bilansu i dostosowania się do nowych przepisów?

17 W świetle art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis art. 27 ustawy odnosi się do trybu, a nie do przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. W uchwale o przystąpieniu do zmiany studium rada gminy może określić granice tej zmiany węższe od granic administracyjnych gminy, a może również określić zakres przedmiotowy zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia (wyrok WSA w Gliwicach z 26 października 2011 r., sygn. II SA/Gl 544/11).

18 Przepisu tego nie można jednak odczytywać z pominięciem art. 9 ust. 3a u.p.z.p., który został dodany przedmiotową nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (art. 41 pkt 2), z dniem 18 listopada 2015 r. Według niego "Zmiana studium dla części obszaru gminy wymaga dokonania, zarówno w części tekstowej jak i graficznej studium, zmian w odniesieniu do wszystkich treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne, w szczególności zmian w zakresie określonym w art. 10 ust. 1." Przepis ten wyraźnie odnosi się do "treści, które w wyniku wprowadzonej zmiany przestają być aktualne", w szczególności tych, które wynikają z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Nie można tu jednak mówić, że poprzez zmianę studium przestały być aktualne jakiekolwiek treści (o których mówi nowelizacja wprowadzona ustawą o rewitalizacji), odnoszące się m. in. do bilansów terenów, skoro wcześniej one w ogóle nie istniały. Aktualność może stracić tylko treść ujęta w dokumentacji, a nie ta, której nie było, gdyż nie była wymagana przez przepisy. Studium przy tym zostało uchwalone przed wejściem ww. wymagań, a po nowelizacji z 18 listopada 2015 r. nie straciło mocy prawnej. Nie wprowadzono też żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmian u.p.z.p., które miałyby modyfikować powyższe ustalenia. Nie było zatem podstaw, by wymagać sporządzenia analiz i bilansu dla całej Gminy, skoro zmiana dotyczyła tylko niewielkiego jej obszaru.

19 Inaczej sytuacja będzie wyglądać w przypadkach, gdy studium, jako całość, będzie uchwalane już w czasie obowiązywania znowelizowanych przepisów. Wtedy i do jego zmian konieczne będzie stosowanie wymogów, do których nawiązuje art. 9 ust. 3a u.p.z.p.

20 Nie doszło zatem do naruszenia art. 9 ust. 3a, art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 5 i 6, art. 27 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi.

21 Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

22 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.