Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Gl 1152/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2015 r., II SA/Gl 1152/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach na uchwałę Rady Gminy Ożarowice z dnia 12 grudnia 2012 r. nr XIX/252/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną uchwałą z dnia 12 grudnia 2012 r. nr XIX/252/2012 Rada Gminy Ożarowice działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1966 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 391), oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i przeprowadzeniu konsultacji społecznych, przyjęła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ożarowice. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 31 stycznia 2013 r. Następnie w dniu 18 kwietnia 2013 r. Rada Gminy Ożarowice podjęła kolejną uchwałę w sprawie przyjęcia regulaminu, zaś w § 14 tejże uchwały, postanowiono o utracie mocy zaskarżonej uchwały z dnia 12 grudnia 2012 r. (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 29 kwietnia 2013 r.).

3 Skargę na uchwałę z dnia 12 grudnia 2012 r. wniósł pismem z dnia 30 lipca 2014 r. Prokurator Rejonowy w Tarnowskich Górach, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, dotyczącej postanowień zawartych w § 3 ust. 6 - w zakresie wskazania 12-miesiecznego terminu na przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, § 3 ust. 10 - w zakresie usuwania nawisów (sopli) z okapów rynien i innych części obiektów znajdujących się na terenie nieruchomości, § 3 ust. 11 - w zakresie obowiązku oznaczania nieruchomości. Zdaniem Prokuratora, w zaskarżonym zakresie przedmiotowa uchwała zapadła bowiem z naruszeniem art. 4 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości..., bowiem przepisy te nie zawierają upoważnienia do nakładania tego rodzaju obowiązków na właściciela nieruchomości.

4 Zatem Rada Gminy w Ożarowicach przekroczyła zakres delegacji ustawowej, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Dla poparcia stanowiska Prokurator przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne.

5 W odpowiedzi na skargę Gmina Ożarowice wniosła o:

6 1) umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wobec uchylenia zaskarżonej uchwały przed wniesieniem skargi, a ewentualnie:

7 2) oddalenie skargi jako bezzasadnej wobec usunięcia uchwały z obrotu prawnego,

8 3) odrzucenia skargi z powodu braku poprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

9 Gmina wyjaśniła, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 31 stycznia 2013 r. i obowiązywała zaledwie cztery miesiące oraz nie wywołała żadnych negatywnych skutków prawnych, gdyż na jej podstawie nie wydano żadnych decyzji administracyjnych.

10 Jednakże pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. Prokurator podtrzymał skargę, bowiem uznał argumentację Gminy za nieistotną dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Nadto, w toku rozprawy sądowej, Prokurator dodatkowo rozszerzył żądanie skargi, domagając się ponadto stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 i 3 uchwały jako sprzecznego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości...

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga musiała odnieść skutek w drodze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

13 W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, że obowiązek uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa nie dotyczy prokuratora, lecz jedynie podmiotów, wymienionych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prokurator działając w obronie obiektywnie pojętego porządku prawnego, nie musi wykazać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez akt z zakresu administracji publicznej. Trafnie też wskazał skarżący w piśmie z dnia 8 stycznia 2015 r., że sam fakt utraty mocy zaskarżonej uchwały w wyniku podjęcia kolejnej uchwały oraz krótki okres jej obowiązywania i niewydanie na jej podstawie decyzji administracyjnej, nie czyni skargi bezzasadnej, ani też nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego, bądź odrzucenia skargi. Taki pogląd wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14 oraz z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2231/13, wskazując na zróżnicowanie skutków prawnych instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od jej wyeliminowania z obrotu prawnego w innych trybach. Stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutek ex tunc, co oznacza, że od samego początku akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Inaczej przedstawia się sytuacja w przypadku utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego. Oznacza to bowiem, że przepisy uchwały w okresie jej obowiązywania muszą być traktowane jako wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązywane były do ich przestrzegania.

14 Skład orzekający przychylając się do powyższych poglądów, uznał zatem, iż mimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały przed wniesieniem skargi i deklaracji gminy co do niewydania na jej podstawie decyzji administracyjnych, skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu, bowiem na podstawie zaskarżonej uchwały mogą być podjęte decyzje w przypadku stwierdzenia naruszenia jej postanowień w okresie jej obowiązywania.

15 Sąd administracyjny podzielił też w pełni zarzuty i argumentację Prokuratora, podniesione w skardze, jak i w toku rozprawy sądowej co do naruszenia prawa. Z mocy art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, wyżej powołanej, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (pkt 1 lit. b) oraz wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (pkt 8). Z kolei obowiązki właścicieli nieruchomości reguluje przepis art. 5 ust. 1 ustawy. Trafnie podniósł zatem Prokurator, że nałożony na właścicieli obowiązek usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części obiektów znajdujących się na terenie nieruchomości (§ 3 ust. 10 uchwały), wykracza poza delegację ustawową, skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, stanowi jedynie o częściach nieruchomości służących do użytku publicznego.

16 W świetle art. 4 ust. 2 ustawy, brak też podstawy prawnej do nałożenia na właścicieli nieruchomości w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku oznaczania nieruchomości numerem porządkowym i dbania o jego estetyczny i czytelny wygląd (§ 3 ust. 11 uchwały). Gdy zaś idzie o postanowienia § 3 ust. 6 uchwały, nakładające obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w terminie 12 miesięcy oraz określające inne obowiązki do czasu jej wybudowania, sąd administracyjny uznał, że przepis ten stanowi modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro ustawodawca określił zakres obowiązków właściciela nieruchomości oraz przewidział wyjątki, kiedy nie jest on zobowiązany do przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a mianowicie, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomiczne nieuzasadniona, zaś wymogi techniczne zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni ścieków, określają w całości przepisy odrębne, regulowanie takich wymogów w drodze aktu prawa miejscowego wykracza poza delegację ustawową. Brak też podstawy prawnej w świetle art. 4 ust. 2 ustawy do określenia w regulaminie terminu wykonania obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy.

17 Wreszcie, zasadnie Prokurator w toku rozprawy sądowej zakwestionował zapisy § 15 ust. 1 i 3 uchwały w zakresie nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na terenie własnych nieruchomości na swój koszt oraz obciążenia właścicieli ferm drobiowych, zakładów przetwórstwa spożywczego, tuczarni, itp. obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni. Brak bowiem podstawy prawnej do określenia w drodze aktu prawnego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości... podmiotu zobligowanego do poniesienia kosztów deratyzacji.

18 Co więcej, działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny stwierdził, że nawet przy uwzględnieniu treści § 15 ust. 2 uchwały, w którym określono częstotliwość i okres deratyzacji, Rozdział 8 - Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania, wbrew tytułowi nie wyczerpuje delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Nie jest zatem możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem poprzez wyeliminowanie jedynie części zapisu § 15 uchwały, bowiem akt prawa miejscowego nie zawiera obligatoryjnego, ustawowego elementu w postaci wyznaczenia przez organ gminy obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i nie określa terminów jej przeprowadzania. Wyliczenie takich obszarów nastąpiło jedynie przykładowo - poprzez użycie sformułowania "itp.", zaś ust. 2 § 15 nawiązuje do ust. 1, z którego z kolei wynika, że obowiązkowej deratyzacji podlega cały obszar gminy. Skoro sąd administracyjny władny jest jedynie do wyeliminowania aktu z obrotu prawnego w całości lub w części, zakwestionowanie jedynie § 15 ustawy, nie jest możliwe, gdyż skutkiem byłaby wadliwość całej uchwały jako pozbawionej obligatoryjnej części zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy.

19 W tym stanie rzeczy działając z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się konieczności do stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na wyżej opisane naruszenie prawa. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu (art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednakże w sytuacji gdy uchwała została opublikowana i weszła w życie, brak było podstawy prawnej do wydania orzeczenia w trybie art. 152 p.p.s.a., o niewykonalności aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dopiero prawomocny wyrok rodzić będzie skutek prawny i podlegać będzie również publikacji.

20 sw