Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2016 r., II SA/Gl 1029/15
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2016 r., II SA/Gl 1029/15
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki dla "A" w S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2015 r. skarżąca "A’ w S. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia, dotyczącego działki geod. 1, a potwierdzającego, że działka ta, także przed kolejnymi zmianami dokonanymi w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej dla nieruchomości zapisanych na Spółkę, zapisana była na jej rzecz, a także potwierdzającego, że działka ta przed przekształceniami widniała w przedmiotowej ewidencji jako własność Spółki od jej założenia.
3 Uzasadniając wniosek, Spółka powołała się na wadliwość wydanych do tej pory zaświadczeń, dotyczących innych jej działek oraz obowiązek organu wydania zaświadczenia, potwierdzającego określone fakty na podstawie posiadanych dokumentów. Dokonane w ewidencji sprostowanie pierwotnego wadliwego zapisu – własność "Wspólnoty Sądowej", co jest bezsporne w świetle posiadanej przez organ decyzji ostatecznej [...]WINGiK z dnia [...] r. nr [...], rodzi zaś skutek wsteczny i winno znaleźć odzwierciedlenie w dokumencie sprostowanym i wywiera skutek od daty założenia ewidencji, podczas gdy w operacie z [...] r. nie uwzględniono istniejącej wówczas decyzji z [...] r. wydanej w trybie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zwg. Dla poparcia stanowiska wnioskodawca wniósł o zapoznanie się przez organ z dokumentami (decyzjami), dołączonymi do wniosku, dotyczącego innej działki (nr geod. 2) oraz przywołał treść art. 218 § 1 kpa, z którego to przepisu wynika obowiązek oparcia zaświadczenia także na podstawie innych danych, znajdujących się
4 w posiadaniu organu, a nie tylko na czynnościach mechanicznych.
5 Jednakże Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 219, art. 217 § 1 i 2 pkt 2, art. 218 § 1 kpa oraz art. 7 d pkt 1 lit. a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.
6 Zdaniem organu administracji, Spółka żąda wydania zaświadczenia o innej treści, niż zarejestrowany w ewidencji stan, podczas gdy zaświadczenie winno odzwierciedlać faktyczny stan rejestru, a jego treść nie może być wynikiem analizy dokumentów, dostarczonych przez stronę. W ocenie organu, Spółka może też poprzez okazanie innych orzeczeń, decyzji czy dokumentów, wykazać kolejność zmian, a ocena ich skutków prawnych, może być rozstrzygnięta w określonym postępowaniu administracyjnym, czy też sądowym.
7 W zażaleniu na postanowienie odmowne Spółka ponowiła argumentację, zawartą we wniosku o wydanie zaświadczenia. Zarzuciła, że organ prowadzący ewidencję, to ten sam organ, który wydał przywołane decyzje z [...] r. i [...] r., potwierdzające fakt wydania w [...] r. decyzji w trybie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy
8 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stanowiącej m.in. podstawę założenia ewidencji gruntów Wspólnoty w [...] r. Zatem zamieszczenie w zaświadczeniu informacji o sprostowaniu zapisu "Wspólnota Sądowa" na "Spółka...", nie tworzy wbrew twierdzeniu organu, nowej sytuacji prawnej, zaś organ nie zapoznał się należycie z uzasadnieniem decyzji z [...]r.
9 Zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Utrzymując
10 w mocy postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że
11 w posiadaniu Starosty nie znajduje się decyzja w trybie art. 8 ustawy z 1963 r., a zatem organ ten nie mógł jej zarejestrować. Organ wyjaśnił też, że każda zmiana w ewidencji, nawet jeżeli dotyczy sprostowania błędów i wpisów niezgodnych ze stanem faktycznym (dotyczy poprawy zapisów: "Wspólnota Sądowa" na "Spółka...") jest rejestrowana w systemie jako zmiana w operacie ewidencyjnym. Organ odwoławczy uznał też, że na potrzeby wydania zaświadczenia, nie jest dopuszczalne tworzenie dokumentacji, której organ nie posiada. Stąd też podzielił stanowisko organu I instancji o braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.
12 W skardze do sądu administracyjnego Spółka domagała się uchylenia obydwu postanowień i nakazania rozpatrzenia wniosku zgodnie z jego treścią oraz zasądzenia kosztów postępowania.
13 W pierwszym rzędzie skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie wystąpiła o wydanie zaświadczenia z operatu ewidencji gruntów
14 i budynków, lecz wniosek skierowany był do Starosty - z dopiskiem "Geodeta Powiatowy". Stąd też organ wydać w każdym wypadku żądane zaświadczenie
15 w oparciu o dokumentację współtworzącą operat ewidencyjny, a szczególności decyzję [...]WINGiK z dnia [...]r. Nie zachodziła zatem potrzeba tworzenia dokumentacji na potrzeby uwzględnienia wniosku, zaś na wadliwą wykładnię tej decyzji wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 493/11, który stwierdził, że decyzja ta była podstawą przywrócenia wadliwie usuniętego wpisu, a nie – podstawą wpisu Spółki do ewidencji, jak utrzymują organy. Wbrew twierdzeniom organów, fakt niezarejestrowania w ewidencji decyzji z art. 8 ustawy, nie oznacza też, że decyzja taka nie została wydana, bo wynika to z ustaleń, zawartych w przywołanych wyżej decyzjach z [...] r. i [...] r., które stanowią część dokumentacji ewidencyjnej, znajdującej się w operacie (a contrario – wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 857/13).
16 Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.
17 Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
18 Skarga nie jest uzasadniona.
19 Wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia o przywołanej wyżej treści został rozpoznany przez właściwy organ jako jednoznacznie skierowany do organu, prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, co wynika nie tylko z nagłówka pisma, jak i jego treści. Spółka domagała się bowiem potwierdzenia faktów, wynikających – jej zdaniem – z ewidencji co do przysługującej jej własności przedmiotowej działki od początku jej założenia, podczas gdy pierwotnie w ewidencji wpisano ewidentnie nieistniejący podmiot ("Wspólnota Sądowa") i dopiero podczas odnowienia tej ewidencji w [...] r. dokonano wpisu skarżącej Spółki jako właściciela gruntów. Taki stan rzeczy jest niesporny, a w szczególności fakty te wynikają z uzasadnienia przywołanej wyżej decyzji [...]WINGiK z [...] r., wydanej w trybie odwoławczym
20 w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skarżąca nie neguje też ustaleń organów administracji, że w operacie ewidencji nigdy nie zarejestrowano decyzji, wydanej w trybie art. 8 ustawy z 1963 r.
21 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzednio obowiązującej. Podnosi jednakże, że decyzja taka została wydana, co potwierdzają z kolei decyzje Kierownika UR w Z. z [...] r. i Starosty [...] z [...] r.
22 Jednakże zdaniem sądu administracyjnego brak podstaw prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści jako opartego na ustaleniach wynikających
23 z przywołanych wyżej decyzji. Tego rodzaju dokument nie potwierdzałby bowiem faktów albo stanu prawnego z prowadzonej przez organ ewidencji gruntów
24 i budynków, lecz stanowiłby interpretację dokonanych wpisów i ocenę ich skutków prawnych w świetle przywołanych wyżej decyzji. W ocenie sądu administracyjnego, trafnie uznały organy obydwu instancji, że zaświadczenie może obejmować jedynie kolejne wpisy i ich treść. Nie jest rolą organu prowadzącego ewidencję gruntów
25 i budynków dokonywanie wykładni wpisów w ewidencji, z których każdy ma charakter zmiany w operacie ewidencyjnym, nawet jeżeli stanowi sprostowanie oczywistej omyłki, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
26 Obowiązek wydania zaświadczenia dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego (art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Zdaniem składu orzekającego, w przypadku organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, fakty albo stan prawny muszą wynikać jedynie z tej ewidencji. Określenie "inne dane znajdujące się w posiadaniu organu", użyte w art. 218 § 1 kpa, nie może być rozumiane jako okoliczności, czy fakty wynikające z decyzji administracyjnych, nawet jeżeli stanowiły one podstawę wpisu do operatu. Wszak nie wszystkie fakty ujawniane są
27 w ewidencji. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że z mocy art. 218 § 2 kpa, przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie takie nie może bowiem obejmować danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Łd 3105/95, OSP 1998/6/106). Niedopuszczalne jest więc wydanie zaświadczenia, interpretującego treść wpisów
28 w operacie ewidencji gruntów i budynków w kontekście wydanych w różnych postępowaniach decyzji administracyjnych.
29 Tego rodzaju wykładnia i ocena skutków prawnych wpisów w operacie należy bowiem do organu, prowadzącego postępowanie administracyjne, bądź sądu powszechnego w toku sprawy cywilnej. Dowodzi tego wprost przywołany w skardze prawomocny wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 493/11, wydany w przedmiocie należnego skarżącej Spółce odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Dokonana w tym wyroku wykładnia charakteru wpisu do ewidencji nie może jednak skutkować wydaniem zaświadczenia o żądanej treści.
30 Wreszcie, przywołać należy prawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1504/13, wydany w sprawie ze skargi Spółki na postanowienie w przedmiocie odmowy wydania wypisu z ewidencji gruntów
31 i budynków. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził
32 w motywach, że wydanie zaświadczenia polega na przeniesieniu do zaświadczenia danych figurujących w rejestrze prowadzonym przez organ. Także postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 1 kpa, nie może mieć na celu czynienia ustaleń w zakresie skutków zmian dokonywanych wpisów, czy skutków wydanych przez organy rozstrzygnięć administracyjnych.
33 Jeżeli w określonym dniu Spółka nie była ujawniona jako właściciel, to niezależnie od zgodności tego stanu rzeczy z rzeczywistym stanem prawnym, nie jest możliwe zaświadczenie, że w tym dniu Spółka była właścicielem. Organ mógłby jedynie zaświadczyć, że w określonej dacie jako właściciel była wpisana do ewidencji, ale warunkiem jest, aby taki wpis w ewidencji istotnie figurował, co nie ma miejsca w sprawie.
34 Brak też było podstaw do rozstrzygania w trybie zaświadczenia, jakie są skutki prawne wydanych kolejno decyzji. Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawno geodezyjne i kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 520), operat ewidencyjny składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. W oparciu o takie dokumenty Spółka może wykazać kolejność zmian i ich podstawę, a ocena skutków prawnych
35 w sferze własnościowej może być rozstrzygnięta w określonym postępowaniu.
36 Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił powyższy pogląd, zaś przywołane w skardze wyroki zawierają jedynie ogólnie sformułowane tezy i nie dotyczą stanu faktycznego i prawnego, istotnego w niniejszym postępowaniu.
37 Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 217 § 2 i art. 218 kpa,
38 a także naruszenia prawa materialnego, bądź uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawno o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).
39 Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadniał przepis art. 119 pkt 3 i art. 120 cyt. ustawy.
40 ec