Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2021 r., II SA/Gl 1/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2021 r., II SA/Gl 1/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w G. na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach złożył do tutejszego Sądu skargę na zarządzenie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., nr [...], w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat.

3 Domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu zarzucił Wojewodzie Śląskiemu naruszenie § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie uzasadnienia projektu zarządzenia, co sprawia, że zaskarżony akt narusza w istotny sposób bezwzględny przepis rangi rozporządzenia, a przez to pozostaje on w sprzeczności z konstytucyjnym nakazem praworządnego działania, co sprawia, że nie są znane w szczególności powody, dla których Wojewoda określił takie, a nie inne warunki udzielania bonifikat i w konsekwencji nie jest możliwa sądowa kontrola legalności zarządzenia w zakresie jego zgodności z ustawowym upoważnieniem, które stanowi jego podstawę prawną.

4 Organ przyznał, że zaskarżonemu zarządzeniu towarzyszy "uzasadnienie merytoryczne projektu", to jednak nie można go potraktować jako pełnowartościowego elementu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., co pozwala na stwierdzenie, że projekt zarządzenia przed jego podpisaniem przez Wojewodę nie został uzasadniony. Analizując zawartość uzasadnienia nie można nie zauważyć, że nie zawarto w nim w ogóle odniesienia się do ustawowych kryteriów określenia w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych.

5 Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że obecnie nie ma możliwości udzielenia bonifikaty na podstawie ww. zarządzenia, gdyż zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 5 ww. zarządzenia bonifikaty mogły być zastosowane w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie zarządzenia.

6 WSA w Gliwicach zważył co następuje:

7 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej". Jednocześnie w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

8 Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (dotyczących co prawda aktów prawa miejscowego wprowadzanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, ale w ocenie składu orzekającego mogącym znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie) - wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu aktu przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do wydania aktu określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą wydania aktu, czy też naruszeniu procedury.

9 Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (por. w tym zakresie wyroki: WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II SA/Kr 332/16, WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2018 r. sygn. IV SA/Po 725/18 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

10 Wskazuje się przy tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 marca 2018 r. sygn. II SA/Go 1150/17, WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 75/18, WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. sygn. II SA/Kr 158/18, WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. VIII SA/Wa 655/17, WSA w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. II SA/Bd 1352/16, WSA w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r. sygn. II SA/Kr 229/15).

11 Wskazuje się wreszcie, że art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skoro art. 147 § 1 umocowuje sąd administracyjny do pozbawienia zaskarżonego aktu mocy prawnej "w całości lub w części", to należy uznać, że zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r. sygn. II GSK 637/15).

12 Biorąc pod uwagę powyższe nie będzie błędem stwierdzenie, iż sąd może stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego, gdy akt ten narusza prawo w sposób istotny. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć sytuacje, gdy został podjęty przez organ niewłaściwy, bez podstawy prawnej (lub z jej przekroczeniem), niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia aktu, czy też naruszono procedury. Konieczne jest tu również uwzględnienie oceny skutków podjęcia aktu w sferze społecznej.

13 Rozpatrywana sprawa dotyczy zarządzenia Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., nr [...], w sprawie określenia warunków udzielenia bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat. Akt ten podejmowany jest na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 1 oraz ust. 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314). W świetle powyższych przepisów organ właściwy do wydania decyzji przekształceniowej może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w przypadku nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, na podstawie zarządzenia wojewody. Zarządzenie to powinno zaś określać "w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych".

14 Zawarte w powyższych przepisach upoważnienie ustawowe do wydania przez wojewodę zarządzenia nie wprowadza żadnych wymogów, co do treści podejmowanego aktu. Ma on zostać wydany i "w szczególności" określać warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Te warunki będące przedmiotem postępowania zarządzenie spełnia, nie sposób zatem uznać, że zostało wydane z naruszeniem delegacji ustawowej.

15 Ma rację Prokurator, że przedmiotowe zarządzenie formułuje normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Stanowi ono akt prawa miejscowego.

16 W ocenie skarżącego zarządzenie Wojewody Śląskiego będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało podjęte z naruszeniem § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. - w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z przepisów powyższych wynika jednoznacznie, że projekt aktu prawa miejscowego powinien zawierać uzasadnienie.

17 W przesłanych przez Wojewodę Śląskiego aktach dotyczących podjęcia zaskarżonego zarządzenia znajduje się uzasadnienie zarządzenia w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa w prawo własności oraz wysokości stawek procentowych tych bonifikat. Z formalnego punktu widzenia zatem organ administracji dopełnił swoich obowiązków.

18 Inną kwestią jest to, czy to uzasadnienie jest pełne, przekonujące. Tu jednak Prokurator kwestionuje zgodność z prawem nie zarządzenia, a jego uzasadnienia (jego zupełność). Jak wcześniej było bowiem wspomniane samo zarządzenie delegacji ustawowej nie narusza. Jak zaś wskazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 12 września 2018 r. (sygn. II SA/Go 551/18) "odwoływanie się przez prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania". Z tezą powyższą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza.

19 W tym zakresie trudno dopatrywać się sprzeczności badanego aktu z zasadą praworządności wskazaną w art. 7 Konstytucji RP. Istniejące ewentualnie uchybienia w uzasadnieniu zarządzenia Wojewody Śląskiego mogłyby mieć znaczenie w sytuacji, gdyby samo zarządzenie naruszało podstawę prawną swego wydania lub inne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. A taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

20 Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

21 -----------------------

22 4

23 1