Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 336/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2024 r., III SAB/Gl 336/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z 25 czerwca 2023 r., uzupełnionym 26 czerwca 2023r., D. R. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący), za pośrednictwem poczty elektronicznej zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Zespołu Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. (dalej: organ) o dostęp do informacji publicznej tj. o kopie faktur dokumentujących sprzedaż usługi administrowania wspólnotami mieszkaniowymi wystawionymi przez Miejski Zespół Gospodarki Lokalowej i Administracji w K., który pełni w tych wspólnotach mieszkaniowych funkcje administratora Wspólnot Mieszkaniowych, a sprzedawcą usługi administrowania jest Gmina [...].

3 Wnioskodawca powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych zażądał od organu przesłania kopii wszystkich faktur spełniających jednocześnie następujące kryteria:

4 - Faktury zostały wystawione przez Miejski Zespół Gospodarki Lokalowej i Administracji w K. za okres luty - 2023 r.

5 - Faktury dotyczą usługi administrowania wspólnotami mieszkaniowymi świadczonej przez samorządowy zakład budżetowy jakim jest Miejski Zespół Gospodarki Lokalowej i Administracji w K., który w tych wspólnotach pełni tylko i wyłącznie funkcje Administratora Wspólnoty Mieszkaniowej a dana wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz (zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali) przez Zarząd Właścicielski (zazwyczaj są to sąsiedzi z budynku wielorodzinnego) wybrany zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali.

6 - Usługa którą dokumentuje faktura sprzedażowa została zlecona przez daną Wspólnotę Mieszkaniową.

7 - Faktura dotyczy wspólnoty mieszkaniowej, w której wykupiono już wszystkie mieszkania komunalne i Gmina [...] nie posiada w tej wspólnocie już mieszkań komunalnych. Listę 58 takich Wspólnot Mieszkaniowych zamieścił poniżej.

8 - Pobrane przez samorządowy zakład budżetowy, pełniący w tych Wspólnotach Mieszkaniowych funkcje Administratora Wspólnot Mieszkaniowych, wynagrodzenie zostało udokumentowane fakturami sprzedażowymi, w których w polu "Nazwa usługi/towaru" zdefiniowano jako Opłata za administrowanie wspólnotą za luty 2023 rok.

9 W dniu 6 lipca 2023 r., wnioskodawca otrzymał od organu kopie faktur, ale ze zanonimizowanymi danymi z pola "Nabywca" odnoszące się do adresu budynku wspólnot mieszkaniowych. Wnioskodawca pismem z 11 lipca 2023 r. wezwał organ do udostępnienia wnioskowanej informacji w pełnym, tj. niezanonimizowanym zakresie, albo do wydania decyzji odmownej w zakresie udostępnienia informacji. Adresy budynków wspólnot mieszkaniowych są jedną z rodzaju informacji z faktury, którymi jest szczególnie zainteresowany.

10 Organ, pismem z 17 lipca 2023 r. zawiadomił skarżącego, że zawnioskowane przez niego informacje, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie wskazał, na wcześniejszą korespondencję w sprawie, tj. pismo Nr [...] z 6 lipca 2020 r., w którym przedstawił uzasadnienie anonimizacji.

11 Pismem z 15 października 2023 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji.

12 Zarzucił organowi naruszenie:

13 - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji;

14 - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że prawidłowe jest zakończenie sprawy bez pełnego udostępnienia wnioskowanej informacji, ani wydania decyzji administracyjnej w sprawie w terminie ustawowo przewidzianym.

15 Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o:

16 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

17 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;

18 3. zasądzenie od organu na moją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

20 Stwierdził, że informacja dotycząca danych nabywcy faktur wystawionych przez organ z tytułu administrowania wspólnotami mieszkaniowymi nie jest informacją publiczną, o czym poinformował skarżącego. Przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne w podobnych sprawach.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

22 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

23 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492, dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

24 Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

25 Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

26 Przedmiotem sporu jest bezczynność organu w udzieleniu informacji, o którą skarżący wystąpił do organu w dniach 25 i 26 czerwca 2023 r. oraz 6 lipca 2023 r., i której nie otrzymał do dnia złożenia skargi.

27 W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2022r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.)

28 Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji, powinien jej udzielić w terminie 14 dni, o czym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

29 Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy i niewyczerpujący. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprawdzie nie definiuje i nie wymienia żadnych organów władzy publicznej, jednak utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, Lex nr 505424).

30 Nie ulega w sprawie wątpliwości, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem jest zatem, że w niniejszej sprawie, adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Pozostaje zatem ustalić, czy żądana informacja stanowiła informację publiczną.

31 Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei, sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych.

32 Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.).

33 W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, w kontrolowanej sprawie, organ prawidłowo stwierdził, że żądanie skarżącego dotyczące ujawnienia danych podmiotów niepublicznych tj. Wspólnot Mieszkaniowych, którymi organ administruje i na rzecz których wystawia faktury za wykonywane usługi nie dotyczy informacji publicznej. Organ już we wcześniejszej korespondencji wysłanej skarżącemu tj. w piśmie z 6 lipca 2020 r. (Sądowi znanej z urzędu jako zawartej w aktach administracyjnych przedstawionych do sprawy, sygn. III SAB/Gl 387/23) odnośnie anonimizacji dokumentów wskazał na wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2013 r., sygn. II SA/Wa 1373/13. NSA w wyroku z 3 października 2014 r., sygn. I OSK 475/14, jako Sąd II instancji podzielił stanowisko Sądu I instancji i stanowisko organu, że udostępnienie informacji zawierającej dane (adres/ nazwę) wspólnoty mieszkaniowej prowadziłoby do naruszenia prywatności osób fizycznych tworzących wspólnotę mieszkaniową. W sprawie o podobnym charakterze szeroko wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 781/17 (dostępny bazie CBOiSA).

34 Stanowisko i argumentację NSA wyrażone w ww sprawach, Sąd orzekający w całej rozciągłości podziela. W szczególności należy stwierdzić, że informacja dotycząca wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu który nie dysponuje majątkiem publicznym nie stanowi informacji publicznej. Zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych nie wchodzi w zakres zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Zatem informacje dotyczące wspólnoty mieszkaniowej nie mają waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ w kontrolowanej sprawie udostępnił skarżącemu faktury wystawione za wykonywane usługi administrowania, ale prawidłowo uznał, że dane (adresy/nazwy) wspólnot mieszkaniowych pozwalające na określenie kosztów administrowania ponoszonych przez konkretne wspólnoty mieszkaniowe nie są informacją publiczną.

35 Organ nie pozostawał przy tym w bezczynności, bowiem udostępnił skarżącemu wystawiane przezeń faktury za usługi administrowania, po czym odnosząc się do kolejnego wniosku poinformował skarżącego, że ujawnienie adresów poszczególnych wspólnot będącymi nabywcami, nie jest informacją publiczną.

36 Sąd w pełni podziela to stanowisko. Podsumowując, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, bowiem nie miały w sprawie zastosowania. Z bezczynnością organu mającego udzielić informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminach przewidzianych w art. 13 u.d.i.p. organ czynności nie podejmie, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji lub nie poinformuje strony o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ niezwłocznie przekazał skarżącemu żądane faktury, a w odpowiedzi na kolejny wniosek o ujawnienie nabywców tych faktur z zachowaniem 14-dniowego terminu poinformował skarżącego, że żądanie tych danych, nie jest informacją publiczną.

37 W niniejszej sprawie Sąd nie podzielił stanowiska NSA zawartego w wyroku w sprawie o sygn. akt III OSK 4422/21, którym nie był związany w przedmiotowej sprawie. Sąd orzekający w sprawie stoi na stanowisku, że pytanie o dane podmiotu prywatnego jakim jest Wspólnota Mieszkaniowa nie jest informacją publiczną, której odmowa udostępnienia wymaga wydania decyzji.

38 W tym stanie rzeczy, zarzuty podniesione w skardze okazały się całkowicie bezzasadne, wobec czego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.