Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2022 r., III SAB/Gl 204/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 czerwca 2022 r., III SAB/Gl 204/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Miasto R. (dalej: strona, skarżący) wniosła skargę do tut. Sądu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ) w zakresie nierozpatrzenia jej wniosku z 20 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

3 Skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z 20 grudnia 2021 r., wniósł o udostępnienie informacji publicznej o zakresie umocowania pracownika organu - osoby, która podpisała pismo nr [...] z 15 grudnia 2021 r. do działania w strukturze SKO. Organ, w terminie wynikającym z przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udzielił odpowiedzi. Skarżący 21 lutego 2022 r. wystąpił z ponagleniem. Pismem z 9 marca 2022 r. SKO poinformowało, że osoba, której wniosek dotyczył działała na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa.

4 Zdaniem skarżącej organ uchylił się od wskazania zakresu umocowania pracownika, którego wniosek dotyczył, poprzestając na określeniu rodzaju dokumentu, z którego umocowanie ma wynikać. Na podstawie przekazanej informacji nie można ocenić zakresu umocowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne strona stwierdziła, że informacja o zakresie umocowania funkcjonariusza ma bardzo istotne znaczenie dla interesu publicznego, dla nieograniczonej liczby osób, w szczególności adresatów korespondencji urzędowej, pochodzącej od funkcjonariusza, dla zachowania jawności życia publicznego, jawności działania administracji. Udzielenie informacji na temat umocowania urzędnika do działania w strukturze organu stanowi czynność prostą i nieuciążliwą. Termin załatwienia wniosku skarżącego i udostępnienia informacji publicznej upłynął 3 stycznia 2022 r. Pomimo upływu terminu organ nie udzielił odpowiedzi o zakresie kompetencji osoby działającej w jego strukturze.

5 Mając na uwadze te okoliczności strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia swego wniosku z 20 grudnia 2021 r., zarzucając organowi naruszenie:

6 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

7 2) art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.

8 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie.

9 SKO wyjaśniło, że Prezydent Miasta S. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy Gminą Miastem R. i Gminą Miastem S. co do ponoszenia wydatków na utrzymanie dwojga dzieci w pieczy zastępczej. Przedmiotowy spór został rozstrzygnięty przez SKO pismem z 29 listopada 2021 r., zaskarżonym przez Gminę Miasto R. do WSA w Gliwicach.

10 Wnioskiem z 24 listopada 2021 r. Prezydent Miasta R. wystąpił ponownie o rozstrzygnięcie tego sporu.

11 SKO pismem z 15 grudnia 2021 r. wskazało, że spór został już rozstrzygnięty pismem z 29 listopada 2021 r.

12 Kolejnym pismem z 20 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się o informację o zakresie umocowania osoby, która podpisała pismo [...] z 15 grudnia 2021 r. do działania w strukturze SKO.

13 SKO w nawiązaniu ww. pism zorganizowało w styczniu 2022 r. w siedzibie Kolegium spotkanie, w którym uczestniczyli przedstawiciele Prezydenta Miasta R.: Dyrektor MOPS w R. oraz radcowie prawni. Na spotkaniu omówiono kwestię ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dwojga małoletnich umieszczonych w pieczy zastępczej. Poinformowano ponadto, że osoba która podpisała pismo nr [...] z 15 grudnia 2021 r. działała na podstawie udzielonego jej upoważnienia Prezesa SKO w K.

14 SKO wyjaśniło również, że na ponaglenie skarżącego z 21 lutego 2022 r., poinformowało, że osoba, która podpisała pismo z 12 grudnia 2021 r. działała na podstawie udzielonego jej upoważnienia.

15 Odnosząc się do zarzutów skargi SKO wyjaśniło, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy obywateli, a nie zdobywania przez organy administracji publicznej informacji o podstawach działania pracowników innych organów. W związku z tym zawarty w art. 2 ust. 1 ww. ustawy zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem informowanie obywateli o stanie spraw publicznych. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne SKO stwierdziło, że wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony przez organ władzy publicznej powinien zostać pozostawiony bez rozpoznania.

16 Zatem brak jest podstawy do udostępnienia skarżącej informacji o zakresie umocowania osoby, która podpisała pismo z 15 grudnia 2021 r. Mając natomiast na względzie zasady dobrej współpracy pomiędzy organami administracji publicznej SKO poinformowało występujący z żądaniem organ, że osoba ta działała na podstawie udzielonego jej upoważnienia.

17 W piśmie procesowym z 20 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie jest organem administracji publicznej, a posiadającą osobowość prawną w tym w sferze prywatnoprawnej, jednostką samorządu terytorialnego. Okoliczność, że zakres udzielonego urzędnikowi upoważnienia do działania w strukturze organu administracji stanowi informację publiczną nie jest sporna. Wniosek dotyczył informacji o zakresie umocowania funkcjonariusza publicznego - etatowego członka SKO, który podpisał pismo z 15 grudnia 2022 r.

18 Odnosząc się do spotkania w siedzibie SKO pełnomocnik skarżącego wskazał, że autor odpowiedzi na skargę w nim nie uczestniczył i z odpowiedzi na skargę nie wynika, kto konkretnie udzielił informacji o zakresie umocowania do podpisania pisma z 15 grudnia 2021 r. Dalsze czynności skarżącego świadczą o tym, że informacji takiej nie otrzymał.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

20 Skarga okazała się niezasadna.

21 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Natomiast w świetle regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując procedowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

22 Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.

23 Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy wyjaśnić przyjdzie, że skarżący złożył skargę na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, ze zm., zwanej dalej: u.d.i.p.).

24 Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości – i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie – że SKO jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wynika to z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., który stanowi, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa.

25 Samorządowe kolegia odwoławcze, nie mając osobowości prawnej, funkcjonują w obrocie prawnym jako jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, tzw. stationes fisci. Wynika to z art. 3 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj: Dz.U. z 2018 r. poz. 570), który stanowi, że: "Kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi."

26 Zatem rozważyć przyjdzie, czy dostęp do informacji publicznej przysługuje skarżącemu, określonemu jako Miasto R., MOPS w R.

27 Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., dostęp do informacji publicznej przysługuje "każdemu".

28 Z kolei zgodnie z art. 61 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo do informacji publicznej przysługuje obywatelowi. W myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym: "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Z kolei ust. 3 art. 61 Konstytucji stanowi: "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

29 Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które stwierdziły, że: zwrot "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z 25 maja 2009 r., o sygn. akt SK 54/08. (Por. np. uzasadnienia wyroków z: 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 1982/13 (LEX nr 1463438); 17 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Gl 546/14; 9 września 2017 r. sygn. II SA/Ol 530/17 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

30 Sąd w składzie orzekającym podziela te poglądy.

31 Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (jak wynika z informacji BIP) powołany został uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] r. w sprawie: utworzenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183) oraz po zapoznaniu się z pismem Prezesa Rady Ministrów Nr [...] z [...] r. w celu wprowadzenia skoordynowanych i skutecznych działań osłonowych oraz wzmożenia działań służb socjalnych. Jest to jednostka budżetowa podporządkowana Prezydentowi Miasta, powołana do realizacji zadań wykonywanych przez Dział Służb Społecznych Zespołu Opieki Zdrowotnej łącznie z wcześniej przyjętymi w drodze porozumienia zadaniami należącymi do kompetencji Wydziału Zdrowia Urzędu Miejskiego. Finansowanie zadań Ośrodka następuje z budżetu MRN. Prezydent Miasta określi zasady organizacji i funkcjonowania oraz szczegółowe zadania Ośrodka, a także dokona stosownych zmian w statucie Zespołu Opieki Zdrowotnej i Urzędu Miejskiego.

32 Z uchwały tej oraz jej kolejnych zmian wynika zatem, że MOPS jako jednostka budżetowa podlega Prezydentowi Miasta, zatem wniosek strony skarżącej o udzielanie informacji przez organ innemu organowi mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji publicznej.

33 Sąd podziela pogląd, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo. (vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197). Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem prawo do informacji publicznej ukierunkowane jest od piastunów władzy publicznej (władze publiczne oraz inne podmioty wykonywujące zadania publiczne – art. 4 u.d.i.p.) do podmiotów (każdy – art. 2 u.d.i.p) nie cechujących się rzeczonym kwantyfikatorem.

34 Strona skarżąca nie była więc uprawniona do wystąpienia w tej sprawie o udzielenie informacji publicznej w trybie u.d.i.p.

35 Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.