Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2018 r., III SA/Gl 607/18

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2018 r., III SA/Gl 607/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A sp. z o.o. w W. na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] r. A sp. z o.o. w W. wniosła skargę na pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadzoru sanitarnego. Z treści skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

3 a) art. 104 § 1. w związku z art. 123 § 1 i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz.1257 t.j. ze zm. dalej zwany kpa) poprzez niewydanie decyzji lub postanowienia w sprawie sprzeciwu w związku z przeprowadzoną kontrolą w siedzibie spółki;

4 b) art. 84 c Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 t.j. ze zm. dalej zwana u.s.d.g.) , poprzez zignorowanie skutecznie wniesionego sprzeciwu wobec prowadzonej kontroli ;

5 c) art. 82 ust. 1 u.s.d.g., poprzez przeprowadzenie kilku kontroli jednocześnie.

6 W odpowiedzi na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. wniósł o jej odrzucenie gdyż stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie należy do zakresu kontroli sądów administracyjnych.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

8 Na wstępie wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo sprawdzenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustalenie niedopuszczalności drogi sądowej jest podstawą odrzucenia skargi.

9 Zakres kompetencji sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej ustawodawca skonkretyzował m.in. na gruncie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Na mocy tego przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na:

10 1) decyzje administracyjne;

11 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

12 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

13 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

14 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

15 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

16 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

17 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

18 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

19 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.

20 Zgodnie zatem z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dopuszczalność zaskarżenia innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności zostało ograniczone przedmiotowo do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

21 W sprawie niniejszej rozważeniu podlega kwestia, czy żądanie skarżącej jest rozstrzygane przez organ poprzez wydanie aktu z katalogu wskazanego w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a.

22 W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotem badanej skargi skarżąca uczyniła pismo organu z 23 marca 2018 r. wydane w odpowiedz na złożony przez skarżącą spółkę sprzeciw z 22 marca 2018 r. w oparciu o art. 84 c ust 1, 2, 3, 4 u.s.d.g.

23 Powyższe, na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że do kontroli działalności apteki skarżącej, jaką podjął wobec niej organ, stosuje się przepisy Rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a także z treści skargi wynika, że skarżąca spółka oczekuje od organu wydania postanowienia w trybie Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 t.j.) w wyniku wniesienia sprzeciwu od czynności kontrolnych.

24 Sąd zbada zatem czy przedmiot niniejszej skargi – pismo z 26 marca 2018 r. podjęte w oparciu o art. 84 c u.s.d.g., należy do jego właściwości.

25 W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Właściwość rzeczową owej kontroli sądów administracyjnych określa zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który w pkt 2 stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie "w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty". Zatem kognicja sądów administracyjnych wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

26 Badając dopuszczalność niniejszej skargi Sąd odwołuje się i podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 13 stycznia 2014 r., podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt II GPS 3/13). Jej przedmiotem było rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego?". W uchwale tej NSA wskazał, że na taką odmowę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedstawione zagadnienie prawne należy do podstawowych, przesądzających o granicach dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazano, że do wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 kpa, która jest zamknięta, a tym samym przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego. Art. 1 kpa wymaga przy określaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji w art. 3 § 1 i § 3 kpa, ograniczającej zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do administracyjnych postępowań szczególnych. Regulacja zatem postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją - zgodnie z art. 1 kpa, objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organów administracji uzasadnia odsyłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w ustawach ustrojowych, jak i materialnoprawnych.

27 NSA wskazał, że takie rozwiązanie przyjęto właśnie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g., zgodnie z którym "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Podniósł przy tym, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu tego Kodeksu. NSA uznał, ze Rozdział 5 u.s.d.g. zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. nie jest postępowaniem administracyjnym. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 kpa. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 kpa.

28 Mając powyższe na uwadze Sąd badając przedmiotową skargę stwierdza, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", tylko w wąskim zakresie odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to odnosi się wyłącznie do rozpatrzenia sprzeciwu w formie postanowienia i przyznania na nie prawa wniesienia zażalenia. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postepowania administracyjnego, tj. postępowanie, zażalenie, postępowanie to - o którym mowa w pkt 2 ust. 9 art. 84c u.s.d.g. – czyli skarżone w tej sprawie, nie może być jednak zaliczone do postępowania administracyjnego, gdyż - jak już to wskazano powyżej, w postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy - skarżącej. Postępowanie to ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego, który może w przyszłości skutkować wszczęciem wobec skarżącej postępowania administracyjnego, w którym to dopiero organ - w oparciu o ustalony w czasie kontroli stan faktyczny, rozstrzygnie o jej obowiązkach lub/i uprawnieniach. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego.

29 Wobec powyższego Sąd stwierdza, że badana skarga podlega odrzuceniu, gdyż jej przedmiotem skarżąca uczyniła pismo nie wydane w postępowaniu administracyjnym. Na pismo takie skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa.