Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2013 r., I SA/Gd 516/13
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2013 r., I SA/Gd 516/13
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 września 2013 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę.
Uzasadnienie
2 C. P. w dniu 28 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
3 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił,
4 iż uchybienie ww. terminu nastąpiło bez jego winy i postanowieniem z dnia 8 marca 2010 r. odmówił przywrócenia terminu.
5 Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, postanowieniem z 22 kwietnia 2010 r., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia. Organ wyjaśnił, że uchybiony termin
6 ma charakter materialnoprawny, a zatem nie można domagać się jego przywrócenia
7 w oparciu o przepisy art. 58 i 59 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "K.p.a.").
8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku C. P. wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR i przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy.
9 Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. (sygn. akt l SA/Gd 601/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
10 W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że w świetle przepisu § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286, poz. 2870 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem") wypłatę przyznanej producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku uzależniono od spełnienia łącznie dwóch warunków, tj.:
11 – zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu;
12 – złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego.
13 Forma i termin złożenia oświadczenia określone zostały w przepisie § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, natomiast skutki niedotrzymania ww. warunków określone zostały w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowiącym, że płatność podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jego wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w przepisie § 8 ust. 1 rozporządzenia (z wyjątkiem przypadków wskazanych w ust. 2 tego rozporządzenia, które nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie).
14 Zdaniem Sądu, przepisy § 8 ust. 1 pkt 1 i 2, § 8 ust. 2, a także § 9 ust. 1 rozporządzenia składają się na jedną normę prawną o charakterze materialnym.
15 W konsekwencji termin, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia jest terminem materialnym, a nie procesowym. Stąd też nie można skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o art. 58 i 59 K.p.a.
16 W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej C. P., wyrokiem z 23 maja 2012 r. (II GSK 1643/11) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.
17 W uzasadnieniu zauważono, że zagadnienie charakteru prawnego przedmiotowego terminu było już przedmiotem orzecznictwa, na poparcie czego przywołano wyroki zapadłe w sprawach o sygnaturach: II GSK 81/10 i II GSK 289/10. Akceptując wyrażoną tam argumentację stwierdzono, że przekroczenie terminu,
18 o którym mowa w przepisie § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie prowadzi do skutku polegającego na wstrzymaniu płatności. Nie jest to więc termin materialnoprawny,
19 lecz procesowy i w konsekwencji mają do niego zastosowanie art. 58 i 59 K.p.a., regulujące instytucję przywrócenia terminu.
20 Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko
21 w sprawie. Z tego względu, wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r. (I SA/Gd 749/12) uchylono zaskarżone postanowienie.
22 Odnośnie dalszego postępowania Sąd zalecił organowi odwoławczemu,
23 aby ponownie rozpatrując zażalenie skarżącego odniósł się do wskazanych przez stronę okoliczności uzasadniających wniosek o przywrócenie terminu.
24 Postanowieniem z dnia 22 lutego 2013 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 8 marca 2010 r.
25 Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podkreślił, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą- wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią- dochowanie terminu do wniesienia wniosku, a czwartą- dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności,
26 dla której był ustanowiony termin. Przepisy regulujące przywracanie terminu
27 nie ustanawiają hierarchii ważności przesłanek w nich ustanowionych, co oznacza,
28 że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych, przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu.
29 Przechodząc do wniosku strony podkreślono, że pierwotnie jako przyczynę złożenia przedmiotowego oświadczenia po terminie C. P. wskazał zły stan zdrowia swojej żony, która wymagała przez to stałej opieki. Argumentacja ta uległa zmianie w zażaleniu z dnia 16 marca 2010 r., w którym to, wskazując na szczególną sytuację rodzinną w latach 2007-2009, wnioskodawca powołał się również na swój stan zdrowia i związane z tym leczenie szpitalne.
30 W tej kwestii przyznano, że dołączone do wniosku oraz zażalenia zaświadczenia potwierdziły, iż T. P. posiada orzeczenie o znacznej niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Z kolei C. P. podlega leczeniu kardiologicznemu, jest osobą przewlekle chorą i oczekuje na kolejną operację. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją ostatnia dłuższa hospitalizacja strony miała miejsce w dniach 20-22 maja 2009 r., natomiast 16 października 2009 r. strona odbyła jednodniową wizytę diagnostyczną.
31 Zwrócono jednak uwagę, że w okresie kiedy uchybiono terminowi strona nie przebywała w szpitalu, ani na zwolnieniu lekarskim. Jednocześnie, przywołane przez stronę okoliczności nie uniemożliwiły składania w terminie corocznie wniosków
32 o przyznanie płatności obszarowych do ARiMR.
33 Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano natomiast,
34 że stan chorobowy strony może wystarczyć do uprawdopodobnienia braku winy
35 w uchybieniu terminu jedynie wówczas, gdy jest to choroba nagła, całkowicie uniemożliwiająca dokonanie czynności prawnej. Choroba strony miała jednak charakter przewlekły, co potwierdza treść rozpatrywanego zażalenia.
36 Podkreślono w związku z tym, że strona mogła chociażby ustanowić pełnomocnika, który reprezentowałby jej interesy w przypadku takiego stanu zdrowia, który uniemożliwiłby realizacje jego uprawnień, czego jednak nie uczyniła. Powyższe
37 z całą pewnością potwierdziłoby, iż wnioskujący należycie zadbał o interes dotyczący sprawy przyznania płatności.
38 Osobno dostrzeżono, że po otrzymaniu informacji o planowanym wydaniu decyzji o wstrzymaniu dalszych płatności C. P. był w stanie niezwłocznie odbyć wizyty u lekarza rodzinnego w celu otrzymania zaświadczeń o stanie zdrowia, a następnie osobiście złożyć wymagane w sprawie oświadczenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.
39 W konsekwencji stwierdzono, że strona nie spełniła warunku określonego
40 w art. 58 § 1 K.p.a., tj. nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. Organ drugiej instancji odstąpił z tego względu od zbadania kwestii związanej z dochowaniem terminu siedmiu dni, od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, gdyż wszystkie przesłanki przywrócenia terminu muszą wystąpić łącznie, zatem nie ma ona wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
41 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku C. P. wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 22 lutego 2013 r.
42 W opinii skarżącego problemy zdrowotne oraz szczególna sytuacja rodzina uzasadniają przywrócenie uchybionego terminu.
43 Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
44 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
45 Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
46 Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
47 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, tekst jedn., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg
48 na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
49 W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
50 że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby
51 w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1
52 lit. a, b i c P.p.s.a.).
53 Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
54 Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo,
55 ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administra-cyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
56 Posiadając tak określony zakres kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
57 W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie odgrywa przepis art. 58 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany jest przywrócić termin jeżeli jego uchybienie nastąpiło bez winy zainteresowanego, a brak winy zostanie przez stronę uprawdopodobniony. W tym celu niezbędne jest wniesienie do organu, w zastrzeżonym dla tej czynności siedmiodniowym terminie, prośby oraz dokonanie czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 K.p.a.).
58 Sporne w sprawie jest jednak niemal wyłącznie uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. We wniosku o przywrócenie terminu strona skarżąca podniosła bowiem, że zaistniałe uchybienie nie było zawinione, a doszło do niego ze względu na chorobę nowotworową żony skarżącego. Stan małżonki był na tyle poważy, że wymagała ona stałej opieki męża. Ponadto, jak wynika z treści zażalenia i skargi,
59 w latach 2007-2009 pogorszeniu uległ również stan zdrowia samego skarżącego. Rozpoznający wniosek strony organ nie podzielił tego przekonania.
60 Rozpoczynając rozważania odnośnie spornej przesłanki należy wskazać,
61 że przepis art. 58 K.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. W związku z tym każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia wyłącza zdaniem Sądu możliwość zastosowania omawianej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga zatem nie tylko uprawdopodobnienia braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego
62 z regułą lub regułami postępowania, bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci, czyli niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). Wykluczenie winy w uchybieniu terminu wymaga zatem wykazania, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, strona nie mogła przezwyciężyć przeszkody, uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym. Takie rozumienie przesłanki przywrócenia terminu jest zresztą utrwalone zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych
63 (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r.
64 II FSK 616/2005, z dnia 21 grudnia 2006 r. I FSK 374/2006, z dnia 18 sierpnia 2000 r.
65 III SA 1716/99, z dnia 11 kwietnia 1997 r. III SA 1581/95), jak i w doktrynie
66 (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2004, str. 586; H. Dzwonkowki (w:) C. Kosikowski,
67 A. Huchla, H. Dzwonkowski, Ustawa Ordynacja Podatkowa. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2004, str. 437).
68 W praktyce stosowania komentowanego przepisu jako kryterium przyjmuje się natomiast obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 14 stycznia
69 1972 r., sygn. akt II CRN 448/71). Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny
70 w wyroku z dnia 14 maja 1998 r. (sygn. akt IV SA 1153/96), brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego lub jego pełnomocnika zalicza się dla przykładu: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu nie potwierdza nieznajomość prawa, czy też wybranie innej drogi obrony interesu prawnego.
71 W rozpoznawanej sprawie, szczególnego podkreślenia wymaga jednak to, że nie każdy stan chorobowy uzasadnia brak winy w uchybieniu terminu. Jak już bowiem sygnalizowano, powód taki daje jedynie choroba nagła, której objawy uzewnętrzniły się niespodziewanie, a jej następstwa okazały się na tyle dolegliwe, że strona pozbawiona była szansy właściwego prowadzenie własnych spraw. Przyjmuje się, że nawet ciężka, przewlekła choroba nie stanowi automatycznie o braku winy uzasadniając przywrócenie terminu. Sąd zgadza się zwłaszcza z poglądem, że nie istnieje domniemanie faktyczne, z którego wynikałoby, iż każda długotrwała choroba danej osoby lub członka jej rodziny, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą w sposób obiektywny dokonywanie czynności
72 w postępowaniu administracyjnym, nawet przy podjęciu największego w danych warunkach wysiłku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie
73 z dnia 22 marca 2013 r. II OSK 2267/11).
74 Na tle zapadłych dotychczas orzeczeń ugruntowany jest także pogląd, który skład Sądu rozstrzygający w niniejszej sprawie także podziela, że nawet zwolnienie lekarskie nie jest przesłanką do przywrócenia uchybionego terminu, gdy nie wynika
75 z niego, iż pacjent nie mógł chodzić, a jego stan nie był tyle ciężki i poważny,
76 aby badający go lekarz miał podstawy do natychmiastowego skierowania pacjenta
77 na leczenie szpitalne, czy też nakazania, że chory powinien leżeć (por. wyroki WSA
78 w Krakowie z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 890/ 10, NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 278/11, NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2175/10 czy WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 295/11).
79 Podsumowując powyższe podkreślić należy, że sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest wystarczający dla uprawdopodob-nienia braku winy w uchybieniu terminu. W przypadku choroby trzeba bowiem wykazać, że jej rodzaj uniemożliwiał terminowe, osobiste dokonanie czynności, czy też skorzystania z pomocy innych osób. Ocena, czy uprawdopodobniony został brak winy w uchybieniu terminu nie ogranicza się zatem do ustalenia, czy twierdzenie wnioskodawcy o chorobie jest wiarygodne, ale musi również uwzględniać na przykład to, czy wskazana przyczyna uchybienia terminowi stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia i czy zainteresowany wykazał należytą staranność w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminu.
80 Odnosząc poczynione dotychczas uwagi do przedstawionych we wniosku
81 o przywrócenie terminu okoliczności nie sposób przyjąć, że skarżący nie ponosi winy
82 w uchybieniu terminu. Przede wszystkim, z nakreślonego przez stronę opisu nie wynika aby problemy zdrowotne, które dotknęły T. i C. P., choć poważne, kwalifikować należało jako nagłe w zaprezentowanym wcześniej znaczeniu.
83 Ponadto, przedłożone materiały, mające uprawdopodobnić brak winy, nie dają podstaw do stwierdzenia, że skarżący nie był w stanie w żaden sposób dokonać przedmiotowej czynności procesowej, chociażby przy użyciu innej osoby. Dokumenty
84 te potwierdzają, że T. P. (która nie była jednak stroną postępowania administracyjnego) jest osobą objętą orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności i wymaga stałej opieki, natomiast C. P. podany został leczeniu kardiologicznemu (przebył zabiegi operacyjne), jest osobą przewlekle chorą, wymagającą dalszego leczenia. Zawierają zatem informacje o rodzaju stwierdzonego uszczerbku na zdrowiu, okresie odbytej hospitalizacji, czy terminach wizyt lekarskich. W żadnym jednak razie nie wynika z nich, aby w okresie kiedy winno zostać złożone oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego ich aktualny stan zdrowia mógł mieć bezpośredni wpływ na uchybienie przedmiotowemu terminowi. We wniosku nie podniesiono przy tym żadnych konkretnych okoliczności, które w tym właśnie okresie przyczyniły się do przekroczenia terminu. Jak natomiast wcześniej wyjaśniono, nawet przewlekła i poważna w skutkach choroba nie stanowi sama w sobie argumentu decydującego o zasadności przywrócenia uchybionego terminu.
85 Podobnie zdaniem Sądu, stan emocjonalny w jakim znajdował się skarżący
86 po zdiagnozowaniu choroby u małżonki nie może uzasadniać przywrócenia terminu. Stosując obiektywny miernik staranności, o którym była mowa należy przyjąć,
87 że przygnębienie, żal, czy nawet czasowe załamanie nie stanowią okoliczności uniemożliwiającej dbanie o swoje interesy.
88 Stanowisko organu odwoławczego odnoście braku podstaw do przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego oświadczenia jest zatem zgodne z unormowaniem art. 58 § 1 K.p.a.
89 W ocenie Sądu organ winien był rozważyć także kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, na co wskazuje nart. 58 § 2 K.p.a., niemniej jednak uchybienie to zdaniem Sadu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
90 Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.