Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., I SA/Gd 240/14

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., I SA/Gd 240/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Wojtynowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie czynności egzekucyjnych postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia 25 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu skargi M. J. S. na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego – Prezydenta Miasta S. – polegające na zajęciu dotacji oświatowej przysługującej Szkole "A" w S. i Szkole "B" w S., uznało skargę na czynności egzekucyjne tj. zajęcie dotacji oświatowej i w związku z tym uchyliło czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu dotacji oświatowej.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dotacja przyznana szkołom i wypłacana w comiesięcznych transzach na podstawie ustawy o systemie oświaty, nie wchodzi do majątku osobistego M. S. zobowiązanej decyzją SKO z dnia 15 lipca 2013 r. do zwrotu dotacji nieprawidłowo wykorzystanej w okresie od maja 2009 r. do grudnia 2010 r. W związku z tym organ egzekucyjny na poczet realizacji jej zobowiązania względem jednostki samorządowej dokonał zajęcia wierzytelności pieniężnej nie przysługującej ww. osobie. W tym przypadku nie ma znaczenia, w której dacie nastąpiła zmiana prowadzącego szkołę. Zobowiązanie dotyczące zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej dotacji w czasie gdy spoczywał na niej obowiązek prawidłowego jej wykorzystania spoczywa na M. S., natomiast dotacja bieżąca winna wpływać na konto szkół, którym została przyznana.

4 Na powyższe postanowienie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez Miasto S. Reprezentujący wierzyciela radca prawny wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucając naruszenie:

5 - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty,

6 - przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 79 i 80 ustawy o systemie oświaty,

7 - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania materialno-prawnych podstaw rozstrzygnięcia.

8 W ocenie skarżącego należność egzekwowana nie jest związana bezpośrednio z majątkiem osobistym dłużniczek, a wynika z faktu, że w okresie dokonywania nadużyć w posiadanych placówkach oświatowych, były one osobami je prowadzącymi. Istnieje więc podobieństwo prawne należności dochodzonej i wierzytelności zajętej – mają one taki sam charakter prawny. W tych okolicznościach, skoro dług nie dotyczy bezpośrednio majątku osobistego dłużniczek, a wynika z prowadzonej nieprawidłowo przez nie działalności oświatowej i wykorzystywania dotacji oświatowej niezgodnie z przeznaczeniem, wydaje się zasadnym, by umożliwić wierzycielowi zaspokojenie się z kolejnych rat przedmiotowej dotacji.

9 Autor skargi podniósł również, że w treści postanowienia jak i jego uzasadnieniu brakuje jednoznacznego wskazania podstaw prawnych i przepisów prawa materialnego, na których organ oparł się wydając rozstrzygnięcie.

10 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

12 Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do rozważenia, czy Miasto S. może być uznane za stronę skarżącą, w sytuacji, gdy po rozpoznaniu skargi M. J. S. na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego – Prezydenta Miasta S. – polegające na zajęciu dotacji oświatowej przysługującej Szkole "A" w S. i Szkole "B" w S., uznało skargę na czynności egzekucyjne tj. zajęcie dotacji oświatowej i w związku z tym uchyliło czynność egzekucyjną polegającą na zajęciu dotacji oświatowej. Innymi słowy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy skargę wniósł uprawniony do tego podmiot.

13 W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że podmioty, które mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego, wymienione zostały w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."); uprawnionych wymienionych w przepisach szczególnych, o których mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a., można w tej sprawie pominąć. Zgodnie z jego treścią – poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organizacją społeczną występującymi w sprawach innych osób – może to uczynić każdy, kto ma w tym interes prawny.

14 Pojęcie interesu prawnego było wielokrotnie i wszechstronnie analizowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Do części ze stanowisk wypowiadanych w tej materii nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62). W związku z nimi Sąd stwierdził, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawnia dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot ów może zatem wnieść skargę, jeżeli wykaże związek między tym chronionym przez prawo interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wniosek, że skargi nie może złożyć organ, który podjął rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, ponieważ takiego interesu nie posiada i tym samym z zasady nie może mieć legitymacji skargowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, ponieważ to, że organ nie jest uprawniony do wniesienia skargi, jest oczywiste i nie wymaga merytorycznych rozważań.

15 Myśl tę rozwinął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2947/12 (LEX nr 1240442), również odwołując się szeroko do literatury i judykatury. Odrzucając możliwość wniesienia skargi przez podmiot, który występował w sprawie jako organ egzekucyjny, podkreślił, że nie wchodzi w rachubę łączenie przeciwstawnych ról procesowych, tj. związanych z kompetencją do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w pierwszej instancji z jednej strony i z prawem do obrony swojego interesu prawnego naruszonego tym rozstrzygnięciem z drugiej. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możność konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony niepodporządkowanej organizacyjnie organowi administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem pogląd, że w sprawie nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek organu, także wówczas, gdy sprawa oddziałuje w jakiś sposób na jego sferę prawną.

16 Wynika to z kontradyktoryjności, będącej charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego, co dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12 (LEX nr 1137662). Zaznaczył, że postępowanie to sprowadza się do sporu, jaki przed sądem prowadzą dwie strony: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżący) i organ administracji publicznej, którego działanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może domagać się także "podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie".

17 Odnotować wypada, że tę dominującą linię orzeczniczą zaaprobował Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A z 2009 r. Nr 9, poz. 139) wyraźnie zastrzegł, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania, uznając, iż taki stan rzeczy odpowiada standardom konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma fakt, iż jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.

18 Nie można przy tym tracić z pola widzenia poglądów utrwalonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie, dotyczących statusu prawnego gminy w sytuacji, kiedy organ tej jednostki został upoważniony przez ustawodawcę do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych.

19 W myśl tych poglądów powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie w formie decyzji, czy postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu egzekucyjnym, w którym występuje ona w charakterze wierzyciela należności, jest wyznaczona przepisami prawa publicznego. Jedynie wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego występuje samodzielnie w postępowaniu administracyjnym jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Jeżeli wobec tego ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę wierzyciela, to w takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001 nr 1, poz. 17 i z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003 nr 4, poz. 115, a także wyroki tego Sądu: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05, LEX nr 194022 oraz J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym [w:] Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 721 i n.; T. Woś, Glosa do uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, Sam. Teryt. 2004, nr 12, s. 79; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 162-163),

20 Nadto wskazać trzeba, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "interes we wniesieniu skargi" jest nową, oddzielną kategorią interesu prawnego (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122-123; J. Zimmerman, Glosa do postanowienia NSA z 19 sierpnia 2004 r., OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Aby stwierdzić, że dany podmiot (skarżący) ma legitymację skargową, musi on mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu lub czynności, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego.

21 Przenosząc powyższe uwagi na grunt omawianej sprawy należy wskazać, że Miasto S. jako wierzyciel wniosło skargę na postanowienie, którym Kolegium, uwzględniając skargę zobowiązanej, uchyliło czynności egzekucyjne prowadzone przez Prezydenta Miasta S. W konsekwencji strona skarżąca kwestionuje wynik kontroli instancyjnej, nie chcąc podporządkować się rozstrzygnięciu organu wyższego stopnia.

22 Podkreślić w tym miejscu należy, że jedynym podmiotem mającym w sprawie interes prawny jest zobowiązana, skoro rozstrzygnięcie w kwestii zgłoszonych przez nią zarzutów wpływa wyłącznie na jej prawa i obowiązki. Interes taki nie przysługuje wierzycielowi, który może być co najwyżej faktycznie zainteresowany pozytywnym zakończeniem postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko zobowiązanej. Interes faktyczny to jest sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007 r., sygn., akt II SA/Gd 527/07 i powołane tam orzeczenia).

23 Wyjaśnić w tym miejscu należy, że instytucję wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy odróżnić od instytucji wierzyciela w postępowaniu cywilnym, który działa we własnym jednostkowym interesie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 338/07). Otóż wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.e.a.") jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Obowiązek ten ma zaś charakter publicznoprawny, nie indywidualny. Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie dochodzi swoich praw, jak to jest w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym, lecz wykonuje obowiązki nałożone ustawą, które polegają na uruchomieniu egzekucji administracyjnej i zapewnieniu jej sprawnego przebiegu, w czym współdziała on z organem egzekucyjnym, o ile nie pełni także tej funkcji. W przypadkach wskazanych w ustawie może to uczynić, składając zażalenia na postanowienia wydawane przez organ egzekucyjny, poddając je kontroli instancyjnej. Trzeba zatem podkreślić, że w myśl art. 34 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Analogiczne uregulowanie zawiera art. 59 § 5 u.p.e.a., dotyczący możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego.

24 Natomiast skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego przysługuje jedynie zobowiązanemu (art. 54 § 1 u.p.e.a.) a zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o oddaleniu skargi (art. 54 § 5 ww. ustawy).

25 Tymczasem w omawianej sprawie SKO uwzględniło skargę zatem zażalenie na takie rozstrzygnięcie nie przysługiwało. Miasto natomiast pełni w postępowaniu egzekucyjnym rolę organu egzekucyjnego oraz wierzyciela. Oznacza to, że nie jest ono uprawnione do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w sprawie zgłoszonych zarzutów, ani – wobec wniesienia takiego zażalenia przez zobowiązaną, co w sprawie nie miało miejsca – do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia.

26 Reasumując, Miastu nie przysługuje uprawnienie do podważenia rozstrzygnięć podejmowanych na obecnym etapie postępowania w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną. Wskazać trzeba, że gdy ustalenie, co do braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. Postanowienie odrzucające skargę jest jednak dopuszczalne, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 2404/10, LEX nr 742354).

27 W związku z powyższym rozpatrywaną skargę należy uznać za niedopuszczalną, a taką skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w p.p.s.a. należy odrzucić i dlatego Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.