Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2015 r., I SA/Gd 1275/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2015 r., I SA/Gd 1275/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100(sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od informacji wydanej przez Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie w dniu [...] r. w sprawie odmowy przyznania dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych. Powodem wydania tego postanowienia było stwierdzenie przez Kolegium, iż pismo, od którego wniesione zostało odwołanie informujące wnioskodawcę o niemożności przyznania dofinansowania ze środków PEFRON na modernizację łazienki w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul. [...], którego jest właścicielem wraz ze współmałżonką, nie jest sprawą administracyjną, a tym samym nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niejednolite stanowisko sądownictwa administracyjnego w tym zakresie, gdzie część składów orzekających stoi na stanowisku, iż odmowa przyznania dofinansowania ze środków PEFRON dla osób niepełnosprawnych stanowi decyzję administracyjną, natomiast pozostałe część składów orzekających prezentuje w tym zakresie stanowisko odmienne, zgodnie z którym odmowa dofinansowania na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych nie ma formy decyzji administracyjnej (m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 274/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 135/09, postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 450/09), sprawiło, iż Kolegium podzieliło drugi z przytoczonych poglądów. Za przyjęciem tego poglądu przemawiała też analiza trybu postępowania i zasad finansowania zadań ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uregulowania w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 96. poz. 861, ze zm.), a z których wynika, iż właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku ( § 12 ust. 3b rozporządzenia). W rozporządzeniu tym nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Kierując się powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania, wobec czego wydał zaskarżone postanowienie.

3 Skargę na powyższe orzeczenie złożył pełnomocnik W.K. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 134 k.p.a..

4 Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobligowanie SKO do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania od decyzji Dyrektora PCPR oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przypisanych.

5 W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna podlegać oddaleniu.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

7 Skarga jest zasadna.

8 Procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON przez osoby niepełnosprawne została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wynika z niej, iż dofinansowanie jest przyznawane na wniosek złożony do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Następnie właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3b rozporządzenia).

9 Z informacji tej strona wnioskująca dowiaduje się o sposobie rozpoznania jej wniosku. Z przepisów wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, wskazana informacja kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania. W Rozporządzeniu nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

10 Wskazać należy, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej".

11 W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd.

12 Należy zauważyć, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie w postaci informacji nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej.

13 Wskazać też należy, że skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania prowadzi do zadysponowania środkami publicznymi, to za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (tak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03).

14 W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 108/12). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek.

15 Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Analogicznie należy ocenić sytuację, w której organ uwzględnia wniosek strony częściowo. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym przyznanie dofinansowania stanowi czynność organu, która nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej.

16 Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 24 maja 2012 r., w sprawie II GPS 1/12. Wskazał w niej, ze negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych następuje w formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie podjęta przez NSA uchwała dotyczy procedury przyznawania środków na inny cel, niż objęty niniejszą sprawą, lecz argumentacja w niej zawarta, została w całości podzielona także w tej sprawie.

17 Na marginesie wspomnieć należy, iż przywołany przez SKO w zaskarżonym postanowieniu wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Ol 135/09, jako uzasadniający prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, został uchylony przez NSA w dniu 11 czerwca 2010 r. w sprawie I OSK 1090/09. W tezie tego wyroku NSA stwierdził, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Nie można powiedzieć, że sprawa taka może mieć formę aktu administracyjnego tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia. Negatywne rozstrzygnięcie organu też wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Nie mogą pozostawać poza kontrolą sprawy potrzeb obywateli i zasadność przyznania lub odmowy środków publicznych na ich zaspokojenie.

18 W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało uchylić, ponieważ zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

19 O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a..

20 DSz