Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2021 r., II SA/Gd 728/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2021 r., II SA/Gd 728/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 24 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Sądu (dalej jako "Prezes Sądu") z dnia 24 sierpnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego (dalej jako "Prezes Sądu Rejonowego") z dnia 29 lipca 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2016, zarejestrowanych w repertorium [..] pod symbolem [..].

5 W związku z brakiem wykazania na wezwanie organu szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem stronie informacji, mającej zdaniem Prezesa Sądu Rejonowego charakter informacji przetworzonej, decyzją

6 z 29 lipca 2020 r. odmówiono wnioskodawcy udostępnienia żądanych informacji publicznych.

7 Na skutek rozpoznania odwołania Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia 24 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

8 W uzasadnieniu wskazano, że niekiedy szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i sporządzenia wymaganego zestawienia danych, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publiczne.

9 W niniejszej sprawie strona zażądała udostępnienia informacji wymagającej wyodrębnienia ze zbioru 74 wyroków z uzasadnieniami wydanych w 2016 r. w sprawach rejestrowanych w repertorium [..] pod symbolem [..], dokonania ich anonimizacji, skopiowania, a następnie przesłania ich na wskazany adres do korespondencji. Niewątpliwie zatem informacja, o której udostępnienie zwrócił się wnioskodawca ma szeroki zakres, a zatem ma charakter "informacji przetworzonej''.

10 Ze względu na to, że uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami konkretnych organów, udzielenie tego rodzaju informacji podmiotom, które nie zapewniają, że zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej przetworzonej informacji publicznej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż po stronie wnioskodawcy nie występuje ww. przesłanka – nie wykazał bowiem jak realnie miałaby wpływać na działalność organów państwowych będąc w posiadaniu wnioskowanej informacji. Te okoliczności przemawiały natomiast za odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej.

11 W skardze strona domaga się uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów, w tym kwot wysłanej korespondencji oraz kosztów rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem.

12 W uzasadnieniu skarżący zakwestionował ustalenia organów, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, w szczególności, jego zdaniem, za taką kwalifikacją nie przemawia konieczność anonimizacji uzasadnień orzeczeń. Na poparcie swojej argumentacji skarżący wskazał na wyroki sądów administracyjnych, wydane w sprawach z jego skarg, gdzie sądy uchylały decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydane ze względu na konieczność anonimizacji żądanych uzasadnień orzeczeń.

13 W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

15 Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

16 Sądowej kontroli, dokonywanej pod względem legalności, poddano w niniejszej sprawie decyzję Prezesa Sądu z 24 sierpnia 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję sądu niższej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 5 czerwca 2020 r. Przyczyną wydania tych rozstrzygnięć było nie wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanych informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

17 Podstawą prawną decyzji był art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., który przewiduje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym

18 w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy czym w kontrolowanej sprawie poza sporem jest, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p. wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. W związku z tym informacje dotyczące "wszystkich wyroków z uzasadnieniami wydanymi w roku 2016 zarejestrowanymi w repertorium [..] pod symbolem [..]" w Sądzie, mieszczą się w ww. katalogu informacji publicznych.

19 Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy.

20 Kwestią sporną jest natomiast to, czy organy obu instancji odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zasadnie uznały, że jej zakres, tj. wyroki wraz z uzasadnieniami wydane w całym roku 2016 w sprawach określonego przez stronę rodzaju, powoduje, iż mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną.

21 Jak bowiem stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej, dostępu do niej, obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady określonej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

22 W związku z tym należy stwierdzić, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji publicznej: "informacji przetworzonej", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz, a contrario, "informacji prostej". Natomiast tylko udostępnienie informacji publicznej należącej do pierwszej z wymienionych kategorii zostało uwarunkowane przez ustawodawcę dodatkowym kryterium, a mianowicie wykazaniem istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu przez wnioskodawcę. Dostęp do informacji prostej jest nieograniczony tym zastrzeżeniem.

23 Wątpliwości przy ustalaniu, czy w danej sprawie mamy do czynienia z informacją prostą czy przetworzoną wynikają z faktu, że ustawodawca pojęć tych nie zdefiniował, a pojęciem "informacji prostej" w ogóle się nie posługuje. Niemniej jednak w orzecznictwo wypracowano pewien zbiór cech, które pozwalają stwierdzić, czy dana informacja jest informacją o charakterze przetworzonym. I tak, informacja tego rodzaju stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Przy tym nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska. Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Działania takie często wiążą się też poniesieniem przez adresata wniosku określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa, i zaangażowaniem ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością.

24 Problem, z jakim mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, dotyczy sytuacji, gdy wniosek dotyczy przedstawienia wielu informacji prostych. Sądowi wojewódzkiemu znane są rozbieżne podglądy orzecznictwa, przedstawione m.in. w wyrokach wskazanych w skardze, niemniej jednak skład orzekający w sprawie podziela ten, zgodnie z którym w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11; z dnia 17 maja 2012 r, sygn. akt I OSK 416/12, dostępne w CBOSA). Orzeczenia akceptujące ten pogląd uznają więc, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2782/15; z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2791/16; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16; z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 396/20; z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20, dostępne w CBOSA).

25 Co więcej, zdaniem sądu, przy ocenie przesłanek do odmowy udostępnienia informacji publicznej powinno się brać pod uwagę także okoliczności związane ze złożeniem samego wniosku, w szczególności fakt, że jest to kolejny tego rodzaju wniosek tego samego wnioskodawcy, a także jego postawę, która może wskazywać na nadużywanie przez niego prawa do informacji oraz wpływ składanych przezeń wniosków na pracę organu publicznego, do którego są one kierowane (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 października 2020 r., sygn. akt 493/20, dostępny jw.).

26 Rozstrzygając więc przedmiotową sprawę w świetle powyższych uwag sąd uznał, że dokonana przez podmiot zobowiązany kwalifikacja żądanej informacji jest prawidłowa. Co do zasady, samo udostępnienie odpisu wyroku, nawet jeśli miałoby się wiązać z dokonaniem jego anonimizacji, stanowi zasadniczo udostępnienie informacji prostej, gdyż w tym wypadku nie dochodzi do wytworzenia informacji nowej jakościowo, lecz do udostępnienia informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Sama anonimizacja ma charakter przekształcenia treści informacji, a nie jej przetworzenia (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 182/16; WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1455/13, dostępne w CBOSA). Niemniej jednak, w sytuacji gdy wniosek obejmuje pewien zbiór informacji prostych, który należy wytworzyć wedle kryteriów wskazanych we wniosku, to działanie takie wymaga pewnego wysiłku ze strony organu udostępniającego informację, w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania. Dokonanie analizy w tym zakresie i podjęcie wielorakich czynności w celu wykonania wniosku o udostępnienie szeregu informacji prostych, w szczególności, gdy wniosek jest obszerny, stanowi już udostępnienie informacji przetworzonej. Przygotowanie ich wymaga w tym wypadku bowiem takich działań organizacyjnych, które zakłócać będą normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

27 W niniejszej sprawie, jak wynika z pisma Przewodniczącej Wydziału, do którego właściwości należą sprawy wskazane we wniosku, czynności przygotowawcze dotyczyłyby 74 orzeczeń z uzasadnieniami. Nie może budzić wątpliwości, że konieczna w ramach tego przygotowania anonimizacja nie ograniczałaby się tylko do usunięcia imion i nazwisk, ale także fragmentów, które umożliwiałyby identyfikację osób wskazanych w uzasadnieniu, co byłoby związane z zaangażowaniem pracowników organu, które może negatywnie wpłynąć na wykonywanie jego podstawowych zadań orzeczniczych.

28 W tej sytuacji zasadne było przyjęcie, że żądane we wniosku z dnia 5 czerwca 2020 r. informacje stanowiły informacje przetworzone.

29 Co więcej, sądowi z urzędu wiadome jest, że przedmiotowy wniosek nie jest jedynym, jaki skarżący skierował do organu w sprawie dostępu do informacji publicznej. Skarżący bowiem sukcesywnie składa analogiczne wnioski dotyczące kolejnych okresów, kierowane do sądów na terenie całego kraju. Przy czym analiza bazy orzeczniczej ujawnia, że pierwotnie skarżący występował z wnioskami obejmującymi kilka lat, lecz spotykając się z odmową z uwagi na szeroki zakres wnioskowanych informacji i kwalifikowaniem ich jako informacje przetworzone, skarżący zmienił podejście i obecnie składa wnioski dotyczące pojedynczych lat. Przy czym złożenie kilku wniosków obejmujących następujące po sobie lata ma na celu uzyskanie informacji dotyczących całych kilkuletnich okresów. W dalszej kolejności, ze względu na kwalifikowanie także tych wniosków jako dotyczących informacji przetworzonych, istnieje ryzyko, że skarżący będzie jeszcze bardziej rozdrabniał wnioskowane okresy, co jednak ze względu na ilość wniosków całościowo obejmujących dłuższe okresy czasu, nie zmieni nakładu pracy, jaki dany organ będzie musiał ponieść w celu rozpoznania takich wniosków. Taka postawa skarżącego, zdaniem sądu, prowadzi do wniosku, że nadużywa on prawa dostępu do informacji publicznej.

30 Twierdzenie to jest zasadne tym bardziej, że z przeprowadzonej przez sąd analizy orzeczeń własnych, jak i pozostałych sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków R. S. o tożsamym przedmiocie wynika, iż w żadnej z kilkudziesięciu spraw nie wykazał on nigdy, jaki szczególnie istotny interes przemawia za udostępnieniem mu wnioskowanych wyroków wraz z uzasadnieniami. W kolejnych sprawach skarżący wyłącznie podtrzymywał swoje stanowisko, co do tego, że objęte wnioskami informacje nie mają charakteru przetworzonego, również w żaden szerszy sposób tego nie argumentując.

31 Niemniej okoliczności niniejszej sprawy wykazały, że wniosek skarżącego nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie poprzez udostępnienie mu żądanych wyroków z uzasadnieniami. Prawidłowo bowiem organ, wobec uznania, że informacje te mają charakter przetworzony, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu, który wskazywałby na konieczność udostępnienia mu takich informacji. Natomiast brak wykazania ww. interesu w odpowiedzi na wezwanie uprawniał organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość taka jest konsekwencją tego, że ustawodawca tworząc prawne mechanizmy do realizacji przez obywateli konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, jednocześnie miał na uwadze, że prawo do nie utrudniać funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne. Dlatego też w wypadku informacji, których udostępnienie może negatywnie wpływać na to funkcjonowanie zdecydował się na wprowadzenie pewnych ograniczeń, które jednakże nie pozbawiają obywateli dostępu do informacji publicznych, a jedynie mają wykazać, że ich uzyskanie ma znaczenie dla interesu publicznego, a nie prywatnego i wnioskodawca ma możliwość wykorzystania ich dla dobra ogółu. możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość spowodowania zmiany praktyki stosowanej przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2787/13, dostępny w CBOSA).

32 Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

33 Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

34 Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).