Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Gd 718/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r., II SA/Gd 718/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2009 r., nr [...], 2. zasądza do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. K. 1500 (tysiąc pięćsety) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie organu I instancji o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 71 823,80 zł wobec uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżone postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy.

3 W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w decyzji z dnia 20 listopada 2007 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nakazano M. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty drewnianej trwale związanej z gruntem, dostawionej do budynku usługowego, z dachem stanowiącym taras dostępny z I piętra, częściowo zadaszony, o wymiarach 23,4 m x 3,94 m, posadowionej na działce nr [...] w Ł. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji wobec czego stała się ostateczna.

4 W związku z powyższym, po wystawieniu upomnienia, wzywającego do dobrowolnego wykonania obowiązku orzeczonego w w/w decyzji, doręczonego stronie w dniu 4 stycznia 2008 r., organ I instancji w dniu 20 lutego 2008 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

5 W dniu 20 lutego 2008 r. M. K. wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Organ powyższego wniosku nie uwzględnił, czemu dał wyraz w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2008 r., utrzymanym w mocy następnie przez organ odwoławczy. Skarga na postanowienie organu odwoławczego z dnia 28 października 2008 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. o sygn. akt II SA/Gd 866/08.

6 Wobec braku realizacji orzeczonego wobec strony obowiązku administracyjnego organ I instancji, na mocy art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowieniem z dnia 7 lipca 2009 r. nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 71 823,80 zł. Postanowienie to zostało przez stronę zaskarżone.

7 Oceniając zasadność zażalenia organ odwoławczy powołał treść przepisów art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazujących na sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki budynku lub jego części. Następnie organ podał definicję budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Jak wskazał organ, wprawdzie nakaz rozbiórki dotyczył "wiaty o konstrukcji drewnianej, trwale związanej z gruntem, dostawionej do budynku usługowego z dachem (...)", to jednak w istocie określenie tej konstrukcji jako wiaty jest niewłaściwe. W ocenie organu jest to bowiem konstrukcja dostawiona do budynku usługowego, stanowiąca w istocie jego rozbudowę. Wykonany taras jest bowiem dostępny z poziomu I piętra, co wskazuje, że konstrukcja ta stanowi rozbudowę istniejącego budynku. W tej sytuacji, zdaniem organu, zasadne jest obliczenie grzywny w celu przymuszenia w oparciu o dyspozycję art. 121 § 4 i 5 cytowanej ustawy egzekucyjnej.

8 Ustosunkowując się do zarzutu zażalenia, że wiata nie jest trwale związana z gruntem organ odwoławczy wyjaśnił, że dobudowana do budynku konstrukcja drewniana połączona jest z gruntem za pomocą elementu stalowego wbitego w grunt. W odniesieniu do elementów drewnianych - taki sposób połączenia z gruntem traktowany jest jako trwały.

9 W skardze na powyższe postanowienie M. K. wniosła o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła postanowieniu:

10 1. błędne ustalenie co do tego, że przedmiot rozbiórki dotyczy budynku, podczas gdy jest to niezadaszony otwarty taras na konstrukcji nietrwale złączonej z gruntem, bez fundamentów, dachu i przegród budowlanych, co skutkowało wadliwym obliczeniem wysokości grzywny,

11 2. błędne ustalenie, że konstrukcja, będąca przedmiotem rozbiórki, jest trwale związana z gruntem,

12 3. brak ustosunkowania się do faktu niemożliwości rozbiórki tarasu w wyznaczonym przez organ okresie, wobec nie posiadania na to środków finansowych w dobie kryzysu.

13 Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie grzywny jako niesłusznej co do zasady i wysokości. Podała też, że wiata została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, na co skarżąca poniosła wysokie nakłady, zlecając wykonanie projektu i zabudowy wyspecjalizowanej jednostce. Wskazała też, że w 2009 r. nie osiągnęła zysków, wiec nie stać jej na koszty związane z rozbiórką.

14 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Organ wskazał też, odnosząc się do zarzutu braku ustosunkowania do faktu kryzysu i braku środków na rozbiórkę, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter sanacyjny i wymierzana jest w związku z uchylaniem się zobowiązanego od wykonania obowiązku prawnego, określonego w decyzji. Argumenty natury ekonomicznej nie mogą mieć wpływu na zasadność wymierzenia grzywny.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

16 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/.

17 Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

18 Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, choć nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze uznać należy za zasadne.

19 Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej przez sąd w niniejszym postępowaniu jest jedynie kwestia zasadności i wysokości, orzeczonej w zaskarżonym oraz poprzedzającym go postanowieniu organu I instancji, grzywny w celu przymuszenia. Sąd nie badał zatem zasadności wydanego tytułu wykonawczego, ani nałożonego na skarżącą obowiązku rozbiórki, gdyż kwestie te leżą poza granicami postępowania objętego niniejszą skargą.

20 Podzielić należy stanowisko strony w kwestii kwalifikacji przedmiotu objętego nakazem rozbiórki, uznając że nie jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Z akt sprawy i załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że rozbiórka dotyczy drewnianej wiaty, trwale związanej z gruntem, dostawionej do budynku usługowego z dachem stanowiącym taras dostępny z I piętra, częściowo zadaszony, o wymiarach 23,4 mx 2,94 m. Wiata ta nie spełnia kryteriów, pozwalających – po myśli art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – zakwalifikować jej jako budynku. Nie ulega wątpliwości, wbrew przeciwnym twierdzeniom zawartym w skardze, że jest ona trwale połączona z gruntem za pomocą stalowych elementów wbitych w grunt, jednak nie stanowi obiektu wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, jest też tylko częściowo zadaszona. Brak spełniania powyższych kryteriów (wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród, dach) sprawia, że wiaty tej nie można traktować jako budynku, ani też jego części. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji, tym bardziej w sytuacji, gdy odstępuje od kwalifikacji obiektu budowlanego, dokonanej w decyzji rozbiórkowej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jest wnikliwa analiza, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, czy też innego obiektu budowlanego. Kwestia kwalifikacji obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki ma bowiem bezpośredni wpływ na sposób liczenia wysokości grzywny i stosowane w tej sytuacji przepisy prawa.

21 Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy egzekucyjnej. Przepis ten, jak wskazano powyżej, ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

22 W tym zakresie zarzuty zawarte w skardze należy uznać za uzasadnione – na skutek błędnej wykładni art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane organ niewłaściwie zastosował przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wadliwie ustalając wysokość grzywny.

23 Nie można wszakże podzielić argumentów skargi wskazujących na niezasadność wymierzonej grzywny w celu przymuszenia, a więc jej wadliwość co do samej istoty. Brak realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym, w szczególności jeśli chodzi o wyegzekwowanie nakazu przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, skutkuje wdrożeniem wobec opornego zobowiązanego środków przymusu. W odniesieniu do egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym grzywna w celu przymuszenia jest praktycznie jedynym (pierwszym i ostatnim) środkiem egzekucyjnym, gdyż po niej następuje już tylko wykonanie zastępcze, które bez wątpienia jest środkiem bardziej uciążliwym niż grzywna, i kończy postępowanie egzekucyjne. Bez znaczenia w sytuacji stosowania omawianego środka egzekucyjnego są podnoszone w skardze argumenty natury ekonomicznej, jak brak środków na rozbiórkę, czy niedogodny dla strony termin jej dokonania. Grzywna w celu przymuszenia jest bowiem prawną odpowiedzią na niezgodne z przepisami postępowanie zobowiązanego, który dobrowolnie uchyla się od wykonania nałożonego nań obowiązku prawnego, narażając się tym samym na niedogodności związane z przymusową egzekucją.

24 Mając zatem na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii kwalifikacji przedmiotu rozbiórki i wpływu tego uchybienia na mające zastosowanie przepisy dotyczące wysokości grzywny w celu przymuszenia, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

25 Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji dokonają prawidłowej kwalifikacji przedmiotu rozbiórki, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Stosownie do dokonanych ustaleń i ich oceny w kontekście przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ prawidłowo ustali ewentualną wysokość grzywny w celu przymuszenia.

26 O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku w oparciu o treść przepisu art. 200 cytowanej wyżej ustawy, zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 1 500 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.