Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Gd 526/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2016 r., II SA/Gd 526/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 15 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Uzasadnienie

2 L. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2015 r. nr [...].

3 Postanowienie to wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Tytułem wykonawczym z dnia 23 kwietnia 2015 r., doręczonym w dniu 29 kwietnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania przez L. D. decyzji tegoż organu z dnia 19 czerwca 2012 r. nr [...]. Decyzja tą nałożono na L. D. i L. D. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem i łącznikiem łączącym ten obiekt z obiektem budowlanym znajdującym się na sąsiedniej działce nr [...] oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) i konstrukcji stalowej pod beczkę, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położnej w K., gmina K. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. nr [...]. Na decyzję organu odwoławczego L. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

5 W toku postępowania egzekucyjnego, w dniu 25 maja 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzyskał informację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 725/14, wstrzymał wykonanie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. i w związku z powyższym, postanowieniem z dnia 2 czerwca 2015 r., wydanym na podstawie art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.), zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne do dnia podjęcia rozstrzygnięcia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym.

6 Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie wniosła L. D., zarzucając brak podstawy prawnej do zawieszenia postępowania. Stwierdziła, że nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisy art. 56 § 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to organ wskazał jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej wstrzymanie wykonalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. nie stanowi zaś żadnej z przesłanek określonych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest z kolei, w jej ocenie, podstawą do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 tej ustawy.

7 Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 czerwca 2015 r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w przedmiotowej sprawie było słuszne przy uwzględnieniu treści art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, organ wyjaśnił, że fakt pominięcia w podstawie prawnej art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z jednoczesnym prawidłowym jego przywołaniem w treści wydanego postanowienia i w uzasadnieniu, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia a wstrzymanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

8 We wniesionej do Sądu skardze L. D. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, podtrzymując zarzuty przedstawione w zażaleniu.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 725/14, oddalił skargę L. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2015 r. ale wyrok ten w dacie wydawania postanowienia z dnia 15 lipca 2015 r. nie był prawomocny i tym samym nadal istniała podstawa do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

11 Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2015 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa.

12 Będący podstawą prawną kontrolowanych w sprawie postanowień art. 56 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.) stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej.

13 Z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy wynika wprost, że w razie wstrzymania wykonania obowiązku (a zatem w razie wstrzymania wykonalności decyzji egzekwowanej), postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu z mocy prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 220/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym do wstrzymania wykonalności decyzji stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego może dojść zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 16 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 974/96, LEX nr 30244).

14 Tym samym, wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 725/12 postanowienia z dnia 8 maja 2015 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. obligowało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie, a wszczętego w dniu 29 kwietnia 2015 r. Rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 56 § 1 powołanej ustawy ma charakter związany, to znaczy, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanej określonych w art. 56 § 1 pkt 1 - 5 to organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/351/08, LEX nr 513205).

15 Jednakże, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał już podstaw do utrzymania w mocy wydanego na tej podstawie postanowienia organu I instancji.

16 Art. 57 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje bowiem, że organ egzekucyjny podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia, zawiadamiając o tym zobowiązanego. Jednocześnie organ egzekucyjny przystępuje do czynności egzekucyjnych. A zatem organ egzekucyjny podejmie postępowanie zawieszone na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po: nadejściu terminu, do którego było wstrzymane wykonanie obowiązku; terminu, do którego było odroczone wykonanie obowiązku lub terminu spłaty należności rozłożonej na raty. Terminy te wynikają z postanowienia o zawieszeniu postępowania (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer. Warszawa 2015 r., str. 264).

17 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie egzekucyjne do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym tj. do czasu rozpatrzenia przez Sąd skargi L. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. Termin ten wynika z istoty instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej do sądu decyzji a która uregulowana została w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami egzekucyjnymi (DZ.U. z 2012 r., poz. 270 z e zm.). Przepis art. 61 § 3 tej ustawy wyjaśnia, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Art. 61 § 6 tej ustawy, w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2015 r. stanowił zaś, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Z regulacji tej wynika, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może funkcjonować w obrocie, co do zasady, do chwili wydania przez sąd administracyjny orzeczenia kończącego postępowanie w I instancji, a więc do chwili wydania wyroku w sprawie. Rozstrzygnięcia podejmowane w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów lub czynności mają charakter tymczasowy i okres obowiązywania skutków takiego postanowienia nieodwołalnie kończy się po wydaniu w sprawie orzeczenia w I instancji, i to niezależnie od jego treści (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 790/08, Legalis). Postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności mogło funkcjonować w obrocie wyłącznie do chwili wydania przez sąd administracyjny orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, tj. wyroku uwzględniającego lub oddalającego skargę, albo też postanowienia (zob. komentarz do art. 61 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, J. P. Tarno, Warszawa 2012). Dla funkcjonowania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności nie miała zaś znaczenia data uprawomocnienia się wyroku sądu.

18 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając wniesione przez L. D. zażalenie, powinien zatem uwzględnić fakt, że z dniem wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 725/14, straciło moc postanowienie Sądu z dnia 8 maja 2015 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje bowiem w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji.

19 Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił kontrolowane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2015 r.

20 Sąd uznał jednocześnie, że podniesione przez skarżącą zarówno w zażaleniu, jak skardze, zarzuty nie były zasadne.

21 Podstawę prawną zawieszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stanowił art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na który organ ten wskazał wyraźnie w uzasadnieniu wydanego postanowienia, a który to uzasadniała zawieszenie postępowania egzekucyjnego wyłącznie do daty wydania orzeczenia kończącego postępowanie sądowoadministracyjne.

22 Wbrew twierdzeniom skarżącej postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2015 r. nie mogło stanowić podstawy do umorzenia prowadzonego wobec niej postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

23 Umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje w sytuacjach, gdy postępowanie to nie może się toczyć, przy czym przyczyny niedopuszczalności egzekucji maja charakter trwały a nie przejściowy.

24 W szczególności zaś przepis art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Przepis ten dotyczy sytuacji trojakiego rodzaju. Po pierwsze dotyczy sytuacji, gdy obowiązek nie jest wymagalny, co oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Okoliczności te muszą jednak istnieć już w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i trwać w momencie wydawania postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli pojawią się one w toku postępowania, to będą stanowić podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer. Warszawa 2015 r., str. 270).

25 Jeżeli zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w czasie gdy w obrocie prawnym funkcjonowało postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji nakładającej egzekwowany obowiązek, to takie postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z powodu niewymagalności obowiązku. Jeżeli natomiast wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło przed wstrzymaniem wykonania decyzji nakładającej obowiązek, to wydanie postępowanie podlega zawieszeniu.

26 W niniejszej sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęto przed wydaniem postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. Tytuł wykonawczy z dnia 23 kwietnia 2015 r. został bowiem doręczony skarżącej w dniu 29 kwietnia 2015 r., natomiast postanowienie wstrzymujące wykonanie wydano dnia 8 maja 2015 r. To zaś uzasadniało jedynie zawieszenie postępowania egzekucyjnego, a nie jego umorzenie.

27 Z uwagi na całkowitą niezasadność podniesionych przez skarżącą zarzutów oraz z uwagi na uwzględnienie skargi jedynie z przyczyn zauważonych przez Sąd z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 206 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

28 Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dodanym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), według którego sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.