Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., II SA/Gd 289/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., II SA/Gd 289/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z 18 stycznia 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z 18 stycznia 2019 r., nr [...], w sprawie odmowy wydania M. F. zaświadczenia o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego planowanej inwestycji w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], obręb N., gmina L. na funkcję mieszkalną. Skargę na powyższe postanowienie Kolegium wniósł M. F..

3 Postanowienia powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 A. N. (pełnomocnik M. F.) złożył w dniu 13 grudnia 2018 r. do Wójta Gminy wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], obręb N., na budynek mieszkalny. Następnie w dniu 4 stycznia 2019 r. wniosek skorygował, poprzez poprawne określenie numeru działki, tj. [...].

5 Postanowieniem z 18 stycznia 2019 r. organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zdaniem organu I instancji budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...] usytuowany jest na terenie Parku Krajobrazowego w strefie 100 m od jeziora. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem na tym terenie dopuszcza się wyłącznie modernizację obiektów budowlanych istniejących, a więc ich unowocześnienie prowadzące do zwiększenia wartości użytkowanej, a nie zmiany sposobu użytkowania.

6 Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. F., domagając się jego uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z 26 lutego 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

7 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że kwestie dotyczące wydawania zaświadczeń uregulowane są w dziale VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), w art. 217 do 220.

8 Przytaczając treść art. 217 § 1 i 2, art. 218 oraz 219 k.p.a. Kolegium wskazało, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Kolegium podkreśliło przy tym, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego.

9 Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że nie jest sporny fakt, że działka nr [...] położona w obrębie geodezyjnym N. objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego N. w gminie , przyjętym uchwalą Rady Gminy Nr 274/XXXVI/IV/2006 z dnia 20 października 2006 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007 r., nr 60, poz. 885.

10 Zgodnie z treścią ww. uchwały, nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem 2/14-RM "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych", a w części na obszarze oznaczonym symbolem 2/26-R - "tereny rolnicze". W karcie terenu nr 2/14RM, stanowiącej załącznik nr 2 do ustaleń szczegółowych planu znajduje się zapis: "Nie dopuszcza się rozbudowy istniejących budynków zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora. Dopuszcza się jedynie ich modernizację."

11 Mając na uwadze powyższe zapisy planu miejscowego Kolegium uznało, że plan dopuszcza w stosunku do budynków znajdujących się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora jedynie ich modernizację. Natomiast w żadnym razie modernizacja nie obejmuje zmiany funkcji budynku.

12 Kolegium dodało, że powyższe ograniczenie znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 17 ust.1 pkt 7a tej ustawy, w parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.

13 Kolegium zaznaczyło, że budynek gospodarczy znajdujący się na działce nr [...], objęty wnioskiem, usytuowany jest na terenie Parku Krajobrazowego w strefie 100 m od jeziora. Zatem, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zapisy ww. planu miejscowego nie dopuszczają bowiem w stosunku do budynków położonych w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora, zmiany funkcji istniejących budynków. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

14 W skardze na powyższe postanowienie M. F. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie uchwały Rady Gminy nr 274/XXXVI/IV/2006 z dnia 20 października 2006 r., a także art. 217 i 218 k.p.a.

15 Skarżący w uzasadnieniu podniósł, powołując się na treść zapisów uchwały Rady Gminy nr 274/XXXVI/IV/2006, mających zastosowanie do działki nr [...], że nie przewidywał nadbudowy, czy rozbudowy, a jedynie zmianę funkcji gospodarczej na mieszkalną jako dozwoloną w planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w jego opinii, organy obu instancji bezzasadnie przywołały definicję modernizacji, które to pojęcie nie jest zdefiniowane w planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast w postępowaniu o wydanie zaświadczania organ administracji publicznej nie może definiować czegoś, co nie jest w planie określone. Dodatkowo podniósł, że powołany przez organ I instancji art. 17 ustawy o ochronie przyrody nie będzie miał zastosowania w jego sprawie, gdyż dotyczy nowych obiektów budowlanych. Nadmienił, że organ I instancji błędnie wskazał w swoim postanowieniu na działkę nr [...], zamiast na poprawnie określoną działkę nr [...].

16 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Kontrolowane postanowienia zostały wydane na skutek złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności z zapisami planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], obręb geodezyjny N., gmina L., poprzez przeznaczenie go na funkcję mieszkalną. Wymóg posiadania takiego zaświadczenia wynika z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej jako P.b., zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

19 Z treści cytowanego przepisu wynika, że do wydania zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie, a tym samym do dokonania interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który to organ - zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.z.p.", sporządza projekt tego planu, przedkładając go do uchwalenia radzie gminy.

20 Należy dodać, że zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt 2 P.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 tej ustawy.

21 Zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

22 Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt

23 II OSK 1277/11 (dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), że powyższe zaświadczenie nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Należy zauważyć, że w zaświadczeniu wydanym w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie zatem, jego zadaniem jest interpretacja postanowień prawa miejscowego w kontekście zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak wynikałoby z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 P.b. obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu. Dokonuje zatem w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności, odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane.

24 Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, zawiera postanowienia ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Postanowienia planu miejscowego, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze, mogąc ograniczać gwarantowane przepisami Konstytucji RP i prawa cywilnego uprawnienia właścicieli nieruchomości nim objętych.

25 Właściwym dla terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany, którego dotyczy wniosek skarżącego, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący obręb N. w gminie L., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z 20 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 60, poz. 885 w skrócie jako "plan miejscowy"). W aktach administracyjnych zarówno organu I jak i II instancji brak jest wypisu i wyrysu z ww. planu miejscowego w zakresie dotyczącym zamierzenia skarżącego, z którego wynikałoby w szczególności jakie jest położenie działki, objętej wnioskiem w odniesieniu do zapisów części tekstowej i graficznej planu. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z ww. planem, działka nr [...] położona jest w części na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 2/14RM – "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Hodowlanych i ogrodniczych", a w części na obszarze 2/26-R "tereny rolnicze". Zgodnie z zapisem w karcie terenu nr 2/14RM, stanowiącym załącznika nr 2 do ustaleń szczegółowych planu nie dopuszcza się rozbudowy istniejących budynków zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora. Dopuszcza się jedynie ich modernizację. Zdaniem organów obu instancji, powyższe zapisy planu miejscowego wykluczają możliwość uznania wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania za zgodną z nimi. Powyższe ustalenia organów nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym sprawy

26 Sąd administracyjny orzekający w niniejszym składzie w braku podstawowego w niniejszym stanie faktycznym dowodu z wypisu i wyrysu planu miejscowego w zakresie dotyczącym wniosku strony nie ma możliwości weryfikacji ustaleń organu, a taka jest rola sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że sąd orzeka na podstawie stanu prawnego i faktycznego aktualnego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rolą sądu jest kontrola wydanych orzeczeń administracyjnych, przy czym jest to możliwe w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Tymczasem, w aktach tych brakuje podstawowego w okolicznościach niniejszej sprawy dokumentu, stanowiącego podstawę ustaleń organów i przyczynek do zastosowanej w sprawie interpretacji zapisów planistycznych. Sąd wojewódzki nie może w konsekwencji dokonać kontroli tych ustaleń i dokonanej wykładni, bowiem nie dysponuje wypisem i wyrysem z planu miejscowego w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącego. W tym też zakresie, zdaniem sądu, wydane postanowienie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Braki w materiale dowodowym stanowią jednocześnie przeszkodę do weryfikacji stanowiska organów administracji w zakresie zgodności, bądź nie – planowanej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na mieszkalny z zapisami planu miejscowego. Tym samym, dokonaną interpretację zapisów planu uznać należy za przedwczesną.

27 Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

28 Orzekając ponownie organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie wskazanym w niniejszym orzeczeniu i dopiero wówczas oceni zgodność planowanej zamiany sposobu użytkowania obiektu z odpowiednimi zapisami prawa miejscowego, biorąc przy tym pod uwagę całokształt przepisów tego prawa w odniesieniu do planowanej inwestycji.

29 Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, zasądzając na rzecz skarżącego, na mocy art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (zwrot wpisu sądowego od skargi).

30 Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.