Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r., II SA/Gd 27/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 maja 2012 r., II SA/Gd 27/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał T. B. - właścicielowi samowolnie wybudowanego pawilonu gastronomicznego na nieruchomości przy ul. K. w G., działka [...] obr. [...] - rozbiórkę tegoż pawilonu gastronomicznego o wymiarach 3.70 x 3.20 m z przybudówką murowaną o wymiarach 3.20 x 2.0 m przyległą do budynku kina K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 września 2010 r., Nr [...] utrzymał powyższą decyzję w całości w mocy, a wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 873/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego.

3 Wobec niewypełnienia obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wezwał zobowiązanego upomnieniem nr [...] z dnia 8 października 2010 r. do dobrowolnego wykonania rozbiórki. Następnie zaś wszczęto postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie w dniu 8 listopada 2010 r., tytułu wykonawczego, nr [...].

4 T. B. złożył zarzuty do prowadzenia postępowania egzekucyjnego odpowiadające tym określonym w art. 33 pkt 2 – brak wymagalności obowiązku z innego powodu, pkt 4 – błąd co do osoby zobowiązanego oraz pkt 10 – niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu zarzutów zobowiązany wyjaśnił, że decyzja o rozbiórce nie jest decyzją ostateczną, albowiem nie został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności, co w konsekwencji czyni egzekucję niezgodną z prawem. Wskazał nadto, że zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję o rozbiórce oraz złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Wyjaśnił również, że nie on wybudował sporny pawilon i nie on jest jego właścicielem. Jest wyłącznie jego najemcą na podstawie umowy najmu z dnia 1 lipca 2005 r.

5 Postanowieniem z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst Dz. U. Nr 229 poz. 1954 z 2005r. - z późn. zm.) odrzucił zarzuty T. B. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że żaden ze wskazanych zarzutów nie polega na prawdzie. Nie nastąpiło zawieszenie postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, które uzasadniałoby uwzględnienie zarzutu określonego w art. 33 pkt 2 ustawy. Błędne wskazanie zobowiązanego w tytule wykonawczym również nie jest zasadne, albowiem wszystkie decyzje wydawane w sprawie przedmiotowej zabudowy dotyczyły T. B. Ponadto organ nie widział zasadności wstrzymania wszelkich czynności egzekucyjnych stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy.

6 T. B. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie podtrzymując dotychczasowe zarzuty. W jego ocenie, organ egzekucyjny dopuścił się istotnych uchybień i naruszenia zasad z art. 33 pkt 2, 4 i 10 ustawy. W uzasadnieniu zażalenia skarżący odnośnie kwestii naruszenia art. 33 pkt 2 ustawy, wskazywał na brak rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, co powoduje, że próba egzekucji uznana być musi za niezgodną z prawem. Brak zaś prawnej możliwości ochrony tymczasowej narusza zasady państwa prawa. Organ łamie zasady konstytucji RP i w odpowiedzi na konkretne zarzuty, odpowiada nie na temat, bo co ma do wymagalności decyzji, wniosek o zawieszenie postępowania. Odnośnie naruszenia art. 33 pkt 4 ustawy, to zdaniem skarżącego, organ egzekucyjny próbuje się "wykpić" uznając go za niezasadny. Skarżący podkreślał, że jest tylko najemcą, który nie wybudował spornego obiektu i nie jest jego właścicielem. Zdaniem skarżącego to, że oba organy łamiąc wszelkie zasady, w tym z art. 77 k.p.a. wydały decyzję na jego nazwisko, nie oznacza, że było to uzasadnione.

7 Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [...], zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w całości w mocy. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy ponowił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie dodatkowo wskazał, że w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak i dacie rozpoznawania zażalenia, organ nie otrzymał żadnej informacji odnośnie rozpatrzenia przez WSA złożonego wraz ze skargą, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o rozbiórce. Organ nadmienił, że pismem z dnia 26 października 2010 r. poinformował stronę, że nie może rozpatrzyć wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.

8 Skargę na powyższe postanowienie wniósł T. B. zarzucając akceptację wadliwego prowadzenia egzekucji administracyjnej poprzez dopuszczanie się w toku postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny istotnych uchybień. W związku z istotnym naruszeniem zasad z art. 33 pkt 2, 4 i 10 ustawy, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia.

9 Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 199/11, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd ustosunkowując się do zarzutu braku wymagalności obowiązku z innego powodu wskazał, że organy egzekucyjne wiedziały o zaskarżeniu decyzji w przedmiocie rozbiórki do sądu administracyjnego i o złożonym wraz ze skargą wniosku o wstrzymanie ich wykonania, do którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2010 r., przychylił się wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji. Sąd poczytał za błąd organom egzekucyjnym nie uwzględnienie przy ocenie zarzutu z art. 33 pkt 2 ustawy faktu wstrzymania wykonania obowiązku rozbiórki w świetle art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie okoliczności wstrzymania wykonania decyzji w dniu 22 grudnia 2010 r. i istnienia obligatoryjnej przesłanki, uzasadniającej zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu. W zakresie pozostałych zarzutów egzekucyjnych formułowanych przez skarżącego Sąd podzielił stanowisko organu egzekucyjnego co do ich bezzasadności.

10 Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 listopada 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia 24 listopada 2010 r. nie znajdując podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przyznał, że fakt wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki czyni zarzut braku wymagalności tego obowiązku zasadnym. Tym niemniej w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy decyzja o rozbiórce jest nadal wykonalna, albowiem wraz z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r. oddalającym skargę na decyzję organu odwoławczego podtrzymującą decyzję o rozbiórce, orzeczone wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji upadło w myśl dyspozycji art. 61 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z informacji posiadanych przez organ nie wynikało, aby wraz ze skargą kasacyjną od wyroku WSA skarżący T. B. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji nie było przeszkód prawnych do podejmowania przez organ egzekucyjny działań w celu wyegzekwowania obowiązku. Organ odwoławczy powtórnie uargumentował brak zasadności zarzutu co do błędnego określenia osoby zobowiązanej. Wskazał, że WSA w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 199/11 powyższe stanowisko potwierdził.

11 Skargę na powyższe postanowienie wywiódł T. B. reprezentowany przez radcę prawnego. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7, 10, 11 K.p.a. oraz art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia.

12 W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że naruszone zostało prawo strony do czynnego udziału w sprawie poprzez przedstawienie jej pełnomocnikowi do zapoznania akt sprawy, które nie zostały uzupełnione o żaden nowy materiał dowodowy po wyroku uchylającym uprzednie postanowienie organu odwoławczego. Pełnomocnik zarzucił, że nie przedstawiono mu projektu przygotowywanego postanowienia, do którego mógłby się odnieść oraz że wnioski o bezzasadności zarzutów skarżącego oparto na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Wskazał nadto, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że budynek wzniesiony przez dzierżawcę na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste jest własnością użytkownika wieczystego, co wydaje się stanowić odniesienie do sytuacji skarżącego.

13 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zasadności nałożonego obowiązku i nie podejmuje działań na podstawie przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. w celu ustalenia po raz kolejny stanu faktycznego. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącego skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i w piśmie z dnia 27 października 2011 r. wniósł swoje uwagi. Podkreślono, że przepisy k.p.a. nie nakładają na organ administracji obowiązku udostępnienia stronie lub jej pełnomocnikowi projektu rozstrzygnięcia w celu zgłoszenia uwag czy zastrzeżeń.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

16 Kontrolując zaskarżone postanowienia w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa.

17 W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...], odrzucające zarzuty T. B. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 8 listopada 2010 r.

18 Przedmiotem egzekucji jest obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego pawilonu gastronomicznego na nieruchomości przy ul. K. w G., działka [...] obr. [...] - rozbiórkę tegoż pawilonu gastronomicznego o wymiarach 3.70 x 3.20 m z przybudówką murowaną o wymiarach 3.20 x 2.0 m przyległą do budynku kina K., orzeczony decyzją z dnia 28 listopada 2008 r., Nr [...], utrzymaną w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2010 r., Nr [...], od której skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 873/10.

19 Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do treści art. 26 § 1 ustawy, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).

20 Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy, wymienione taksatywnie, co oznacza, że zarzuty wnieść można tylko z przyczyn w przepisie tym określonych.

21 Stosownie do treści art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

22 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

23 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

24 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

25 4) błąd co do osoby zobowiązanego;

26 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

27 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

28 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

29 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

30 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

31 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27.

32 W kontrolowanej sprawie, jak prawidłowo ustalono w zaskarżonym postanowieniu, skarżący zarzucił: brak wymagalności obowiązku z innego powodu (pkt 2), błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4), co skutkuje niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5) oraz niespełnienie wymogów określonych w przepisie art. 27 Ustawy (pkt 10).

33 W zaskarżonym postanowieniu podjętym w toku ponownie rozpoznanej sprawy po wyroku uchylającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 199/10, organ odwoławczy prawidłowo rozważył i uwzględnił okoliczność wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010 r., zgodnie ze wskazówkami określonymi we wskazanym wyroku. Organ odwoławczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie zobowiązany był uwzględnić okoliczności rozstrzygnięcia sprawy kontroli legalności decyzji o rozbiórce i oddalenia skargi wyrokiem z dnia 9 marca 2011. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Z powyższego wynika, że rozstrzygnięcie podejmowane w przedmiocie wykonania zaskarżonych aktów lub czynności ma charakter tymczasowy.

34 Okres obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji skończył się po wydaniu wyroku oddalającego skargę. W dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia nie istniała już okoliczność uzasadniająca, w myśl art. 56 § 1 pkt 1 ustawy, zawieszenie postępowania egzekucyjnego z powodu wstrzymania wykonania obowiązku rozbiórki.

35 Przy czym podkreślić należy, w odpowiedzi na zarzut skargi, że dla poczynienia powyższych ustaleń i dokonania takiej oceny prawnej nie było konieczne uzupełnienie materiału dowodowego sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2011 r. Dla wypełnienia wskazówek i zaleceń Sądu określonych w uzasadnieniu wystarczyło, ażeby organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił zaistniałą zmianę okoliczności i to też uczynił. Tym samym postępowaniu organu odwoławczego nie można przypisać uchybień procesowych w powyższym zakresie. Podobnie ma się rzecz z zarzutami ograniczenia uprawnień procesowych strony postępowania poprzez brak przedstawienia do wglądu projektu zaskarżonego postanowienia. Przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, w tym dowodowego, zobowiązują organy administracyjne przed wydaniem rozstrzygnięcia do umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizacja tego obowiązku następuje poprzez pouczenie stron o takim uprawnieniu i powstrzymywaniu się od wydania rozstrzygnięcia do czasu wyrażenia stanowiska przez stronę. Zawiadomieniem z dnia 29 września 2011 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącego, organ odwoławczy dopełnił wymogu pouczenia z art. 10 § 1 k.p.a. (k. 9 akt adm.). W piśmie z dnia 27 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego skorzystał z prawa do ustosunkowania się do zgromadzonego materiału i wniesienia zastrzeżeń (k.12 akt adm.). Brak jest natomiast podstawy prawnej zobowiązującej organy administracji do przedkładania stronom projektu rozstrzygnięcia w sprawie.

36 W skardze sformułowano zarzuty odnoszące się w istocie do zasadności orzeczonego nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Skarżący sformułował zarzut błędnego określenia osoby zobowiązanego, co doprowadziło do niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz niespełnienia wymogów określonych w przepisie art. 27 § 1 pkt 2 ustawy dotyczących wskazania zobowiązanego. Skarżący oświadczył bowiem, że nie wybudował spornego obiektu, jest tylko jego najemcą a nie właścicielem.

37 Zarzuty te są niezasadne. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie służą weryfikacji ostatecznych decyzji stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

38 W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przeciwko T. B., który w tytule wykonawczym określony został jako zobowiązany, w oparciu o decyzje administracyjne obu instancji nakładające na niego obowiązek rozbiórki, potwierdzone wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. oddalającym skargę w przedmiocie rozbiórki. Wskazywanych przez skarżącego okoliczności związane z wadliwie określoną osobą zobowiązanego, nie mogły, z uwagi na treść art. 29 § 1 ustawy być rozstrzygane ani przez organy egzekucyjne ani przez sąd w niniejszej sprawie.

39 Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę, jako bezzasadną, oddalił.