Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2025 r., II SA/Gd 1026/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2025 r., II SA/Gd 1026/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. nr SKO Gd/1796/24 w przedmiocie wydania zaświadczenie o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa z dnia 22 lutego 2024 r. nr BPP.6724.3.2024.AR, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. P. i K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 M. P. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

3 Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 W dniu 12 lutego 2024 r. do Urzędu Miejskiego w Tczewie wpłynął wniosek K. P. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego położonego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. G. [...] w T. na mieszkania dla nadzoru zakładów.

5 Pismem z dnia 15 lutego 2024 r. Biuro Planowania Przestrzennego zwróciło się z prośbą o rozwinięcie treści wniosku i podanie informacji na piśmie, w jakiej części budynek położony na terenie działki nr [...] przy ulicy G. ma zostać przekształcony na mieszkania dla nadzoru zakładów. W dniu 19 lutego 2024 r. wnioskodawca złożył wyjaśnienia, z których wynika, iż parter oraz pierwsze piętro budynku znajdującego się na terenie działki nr [..] obręb [...] w T. w całości mają zostać przekształcone na mieszkania dla nadzoru zakładów, przeznaczeniem piwnicy mają być pomieszczenia gospodarczo-techniczne.

6 Postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. nr BPP.6724.3.3.2024.AR Prezydent Miasta Tczewa odmówił wydania wnioskodawcy ww. zaświadczenia.

7 W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (dalej jako P.b.), to zaświadczenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu, dla stwierdzenia zgodności, powinno się dokonać odpowiedniej analizy i samodzielnej oceny, czyli dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W sytuacji, gdy organ stwierdzi w wyniku przeprowadzonej analizy i oceny, że nie ma zgodności między zamierzeniem a ustaleniami planu, na podstawie art. 219 k.p.a., odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści.

8 Następnie organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka jest objęta Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa, zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005 r. (t.j. Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 2166 z dnia 30 kwietnia 2020 r.), dalej jako plan miejscowy. Działka ta znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem UP5 - "K." w terenie należącym do strefy produkcyjnej. Przeznaczenie podstawowe tej jednostki obejmuje zakłady przemysłowe, w tym składy, bazy budowlane, bazy sprzętu technicznego, obiekty obsługi produkcji przemysłowej i obsługi pracowników, bazy transportowe, większe stacje paliw, uciążliwe obiekty instytutów badawczych, uciążliwe obiektu infrastruktury technicznej bazy logistyczne, zajezdnie. Przeznaczenie uzupełniające obejmuje: budynki administracyjne, biurowe, komercyjne, mieszkania dla nadzoru zakładów, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników, usługi ogrodnicze, rzemiosła, handlowo-usługowe, gastronomiczne.

9 Organ wskazał, że przedmiotowa działka jest położona na terenie należącym do strefy produkcyjnej i jest zabudowana budynkiem dwukondygnacyjnym oznaczonym w rejestrze ewidencyjnym jako budynek biurowy, który wnioskodawca w całości zamierza przekształcić na mieszkania dla nadzoru zakładu. W opinii organu wnioskowana zmiana doprowadziłaby do zmiany budynku o funkcji biurowej na budynek o funkcji mieszkalnej, który nie jest tożsamy z mieszkaniem dla nadzoru zakładu. Zdaniem organu w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z nadinterpretacją zapisów obowiązującego planu, który daje możliwość usytuowania w budynku, mieszczącym się na omawianym terenie, mieszkania dla nadzorcy zakładu, nie pozwalając jednocześnie na wprowadzenie funkcji o znamionach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie zaś z zapisami planu miejscowego wspomniany typ zabudowy jest niedozwolony w analizowanym terenie. W związku z powyższym zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku o funkcji biurowej na mieszkania dla nadzoru nie jest zgodna z ustaleniami planu.

10 Po rozpatrzeniu zażalenia M. i K. P. postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r. o sygn. SKO Gd/1796/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

11 W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 217, 218 i 219 k.p.a. oraz wskazał, że zaświadczenie o zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ przede wszystkim dokonuje oceny zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdza to wprost w zaświadczeniu. Organ wydający zaświadczenie obowiązany jest bowiem jedynie do oceny, czy występuje zgodność zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści.

12 Skoro, jak wynika z treści obowiązującego planu miejscowego na terenie obejmującym działkę nr [...] zapisy tego planu nie przewidują możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie oznaczonej symbolem UP – K., to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności organ I instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Wnioskowana inwestycja polegająca na zmianie całego budynku biurowego na budynek mieszkalny jest bowiem sprzeczna z planem. Kolegium wyjaśniło przy tym, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia.

13 W skardze na powyższe postanowienie M. P. i K. P. zarzucili naruszenie § 40 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały nr XVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w jednostce planistycznej UP5 nie jest dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania budynku z biurowego na mieszkania na wynajem dla pracowników nadzoru zakładów, a w konsekwencji naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.).

14 Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

15 W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że w dniu 29 kwietnia 2021 r. nabyli przedmiotową nieruchomość stanowiącą działkę o nr [...] (obręb [...]), o powierzchni 1344 m2, zabudowaną budynkiem biurowym o powierzchni zabudowy 302 m2. Budynek jest podpiwniczony i posiada dwie kondygnacje nadziemne. Według wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 lutego 2024 r. działka ta stanowi użytek oznaczony symbolem Ba - tereny przemysłowe. Następnie skarżący przywołali treść planu miejscowego odnoszącą się do strefy produkcyjnej oznaczonej symbolem UP5.

16 Następnie skarżący wskazali, że zamierzają dokonać przebudowy obiektu i zmienić jego przeznaczenie z obiektu biurowego na budynek, w którym znajdować się będą przeznaczone na wynajem dla firm mieszkania dla nadzorów zakładów. Skarżący wykonali już dokumentację projektową zamierzenia inwestycyjnego i uzyskali pozytywne opinie branżowe pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej. Jako że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpili do Prezydenta Miasta Tczewa o wydanie takiego zaświadczenia.

17 W ocenie skarżących zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, gdyż stwierdza, że odmowa wydania zaświadczenia była prawidłowa i wynika z braku podstaw do jego wydania. Organ I instancji odmówił bowiem wydania zaświadczenia twierdząc, że planowana zmiana użytkowania jest niezgodna z planem miejscowym, a organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy. Tymczasem zdaniem skarżących plan miejscowy dla obszaru UP5 w § 40 przewiduje jako jedną z funkcji podstawowych obiekty obsługi pracowników, a w przeznaczeniu uzupełniającym budynki komercyjne i mieszkania dla nadzoru zakładów. Budynkiem komercyjnym jest obiekt przeznaczony do generowania przychodów z najmów. Planowana przez skarżących zmiana polegałaby na wykorzystaniu obiektu jako budynku komercyjnego - planowana zmiana przeznaczenia to wykorzystanie obiektu na wynajem dla firm mieszkań dla pracowników nadzoru zakładów. Zatem przewidziana przez skarżących funkcja obiektu jest w ich ocenie zgodna z aż trzema przeznaczeniami przewidzianymi w planie dla obszaru UP5 - można zakwalifikować taki budynek jako obiekt obsługi pracowników (przeznaczenie podstawowe), jako mieszkania dla nadzoru zakładów (przeznaczenie uzupełniające) i jako budynek komercyjny (przeznaczenie uzupełniające). Całkowicie nieprawidłowe jest więc stanowisko organów obu instancji. Zmiana sposobu użytkowania obiektu nie jest przecież sprzeczna z planem miejscowym, skoro można stwierdzić, że spełnia aż trzy z wymienionych w planie przeznaczeń obiektów. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego zawartych w planie miejscowym doprowadziła do naruszenia przez organy przepisów k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń, a także art. 6 ust. 2 u.p.z.p., gdyż ograniczono skarżącym prawo do zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organów warunki planistyczne wskazane w postanowieniach planu miejscowego nie stoją na przeszkodzie zmianie funkcji użytkowej posiadanego przez skarżących obiektu na wskazaną we wniosku o wydanie zaświadczenia.

18 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

21 Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

22 Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

23 Skarga okazała się uzasadniona.

24 W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

25 Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć między innymi zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

26 Z kolei art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako K.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do art. 217 § 2 pkt 2 tej ustawy zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 § 1 K.p.a. określa, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

27 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu a zatem dokonania w ramach oceny wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z 16 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1277/11 a także wyrok NSA z 5 maja 2022 r. sygn. II OSK 1358/19).

28 Odnosząc powyższe do oceny zaskarżonego postanowienia Sąd zauważa, iż skarżący żądali wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającego na przeznaczeniu na mieszkania dla nadzoru zakładów z uchwałą nr XVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa – dalej jako m.p.z.p..

29 Sporny obiekt budowlany pełniący obecnie funkcję biurową położony jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem UP5 - "K." w terenie należącym do strefy produkcyjnej.

30 Zgodnie z § 40 ust 2 pkt 2 m.p.z.p. przeznaczenie podstawowe tej jednostki obejmuje zakłady przemysłowe, w tym składy, bazy budowlane, bazy sprzętu technicznego, obiekty obsługi produkcji przemysłowej i obsługi pracowników, bazy transportowe, większe stacje paliw, uciążliwe obiekty instytutów badawczych, uciążliwe obiektu infrastruktury technicznej bazy logistyczne, zajezdnie. Natomiast przeznaczenie uzupełniające obejmuje: budynki administracyjne, biurowe, komercyjne, mieszkania dla nadzoru zakładów, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników, usługi ogrodnicze, rzemiosła, handlowo-usługowe, gastronomiczne - § 40 ust 2 pkt 3 m.p.z.p.

31 Zatem z treści przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie m.p.z.p. dla jednostki planistycznej, na której zlokalizowany jest budynek skarżących obejmuje przeznaczenie na mieszkania dla nadzoru zakładów, co jest zamiarem skarżących.

32 Z powyższych względów w ocenie Sądu organy wadliwie oceniły, iż planowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest niezgodna z m.p.z.p.

33 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w swntencji wyroku.

34 O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy.

35 Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.