Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2020 r., III SA/Gd 748/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 grudnia 2020 r., III SA/Gd 748/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2020 r., nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 stycznia 2020 r., nr (...).

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 27 stycznia 2020 r., nr (...), którą przyznano D.S. specjalny zasiłek opiekuńczy na J.S., w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r.

3 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń rodzinnych reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. - o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U poz. 111 z 2020 r., dalej jako: "u.ś.r."), przytaczając jednocześnie treść przepisów art. 2 pkt. 2, art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16a oraz art. 24 ust. 1 zgodnie z którym, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14, art. 15, art. 15a. art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a). W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust.3).

4 Kolegium wskazało, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2020 r., D.S. zwrócił się do MOPS w R. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką J.S.. Z treści wywiadu rodzinnego wynika, że na mocy prawomocnego z dniem 15 listopada 2019 r., wyroku Sądu Rejonowego (...) w G., sygn. akt (...), J.S. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym okresowo tj do dnia 31 grudnia 2021r. Wnioskodawca zapewnia niepełnosprawnej w stopniu znacznym, rozwiedzionej matce opiekę, z powodu której musiał zrezygnować z zatrudnienia. Rodzina utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego J.S..

5 Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym wobec swojej matki, z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Organ I instancji wykazał, że w sprawie zachowane zostały przesłanki z art.16 a ust. 1 u.ś.r. jak i przesłanka kryterium dochodowego z art. 16a usta. 2 u.ś.r. Wnioskodawca zrezygnował z podjęcia zatrudnienia w celu zapewnienia niepełnosprawnej matce wymaganej opieki.

6 Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że przedmiot niniejszej sprawy został wyznaczony przez wniosek skarżącego z dnia 16 stycznia 2020 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres 2019/2020. Z treści odwołania wynika, że skarżący oczekuje rozpoznania wniosków o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za wcześniejsze okresy tj. 2018/2019, 2017/2018, 2016/2017, 2015/2016, których wpływ odnotowany został w organie I instancji w dniu 25 lutego 2020 r.

7 Kolegium wyjaśniło, że nie ma prawnej możliwości rozpoznania powyższych wniosków z uwagi na upływ terminu do ich złożenia. Winny być one złożone przed danym okres zasiłkowym, ewentualnie w trakcie okresu zasiłkowego, przez który zgodnie z art. 3 pkt. 10 u.ś.r. rozumieć należy okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy z wyjątkiem świadczeń o których mowa w art. 9, art. 15, art. 15a, art. 15b, art. 16, art. 17 i art. 17c (art. 24 ust. 1 ustawy). Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy).

8 W niniejszej sprawie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane zostało zgodnie z przepisem art. 24 ust. 3 u.ś.r. czyli na okres od 01 listopada 2019r., tj. od pierwszego dnia miesiąca w którym prawomocność uzyskał wyrok sądowy okresowo określający stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki do ostatniego dnia miesiąca okresu zasiłkowego 2019/2020 tj. do 31.10.2020 r. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosków złożonych w dniu 25 lutego 2020 r. o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okresy wcześniejsze.

9 D.S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zarzucając im naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oparcie się na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, w sposób naruszający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej, przy braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zarzucił także naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

10 Skarżący wskazał w uzasadnieniu skargi, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przyznającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. odmówiono mu jednocześnie prawa do zasiłku za okres od 2016 r. do listopada 2019 r., uzasadniając to złożeniem wniosku z przekroczeniem terminu.

11 Złożenie wniosku za lata 2016-2019 we wcześniejszym terminie nie było możliwe, bowiem w tym czasie matka skarżącego nie dysponowała orzeczeniem o niepełnosprawności - w tym przedmiocie prowadzone było postępowanie przed Sądem Rejonowym (...), które zakończyło się orzeczeniem wydanym w grudniu 2018 r. Nie oznacza to jednak, że niepełnosprawność określona w tym wyroku powstała dopiero w 2018 r. Sąd zmienił bowiem decyzję organu z 2016 r., uznając ją za błędną. Zgodnie z tym wyrokiem niepełnosprawność matki w stopniu znacznym jest nieprzerwana od 2016 r. i lat wcześniejszych, objętych wcześniejszymi orzeczeniami. Skarżący podniósł, że długotrwałość postępowania sądowego (niemal 3 lata) w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności nie może pozbawić go prawa do należnego świadczenia.

12 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

14 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

15 Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

16 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

17 Organy obu instancji przyjęły jako ustaloną okoliczność faktyczną to, że wyrok sądu ustalający stopień niepełnosprawności matki skarżącego jako niepełnosprawność w stopniu znacznym uzyskał prawomocność w listopadzie 2019r. W tym samym miesiącu skarżący złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie mu specjalnego świadczenia opiekuńczego, wskazując w nim, że dotyczy on okresu zasiłkowego 2019/2020.

18 Wraz z wnioskiem skarżący złożył odpis wyroku Sądu Rejonowego (...), z którego sentencji wynika, że wydany on został z odwołania od decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 25 października 2016 r.

19 Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

20 Art. 69 Konstytucji RP stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.

21 Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 wskazał, że "samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać - w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. (...). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności.

22 Wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. stanowi wykonanie powyższego wyroku Trybunału. Nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zgodna z konstytucyjną zasadą pomocy i ochrony niepełnosprawnych wykładnia art. 24 ust. 2 a u.ś.r. wymaga przyjęcia, że dopiero prawomocność wyroku sądu orzekającego merytorycznie w przedmiocie stopnia niepełnosprawności (a nie data jego wydania) otwiera termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od tej przesłanki.

23 Art. 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

24 Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

25 Zdaniem rozpoznającego sprawę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organ pomocy społecznej I instancji, stosując powołane powyżej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, po otrzymaniu wniosku skarżącego wraz z wyrokiem sądu, z którego wynikało ustalenie niepełnosprawności w stopniu uzasadniającym przyznanie świadczenia od 2016r. był zobowiązany poinformować skarżącego o przysługującym mu uprawnieniu i czynnościach formalnych, który powinien zadośćuczynić aby świadczenie otrzymać. Jego obowiązkiem było zatem zwrócenie się do skarżącego z pytaniem, czy wnosi o przyznanie świadczenia od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności matki w 2016r. i złożenie takiego wniosku wraz z ewentualnie koniecznymi dowodami w zakreślonym terminie.

26 Brak takiego pouczenia, wobec niewiedzy skarżącego o treści wymaganego wniosku spowodował przyznanie mu świadczenia wyłącznie od listopada 2019r. poczynając. To, że jego rzeczywistą wolą było uzyskanie świadczenia już od daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a nie od listopada 2019r. wynika dobitnie z treści odwołania od decyzji organu I instancji. W odwołaniu tym skarżący wskazuje wszak, że ani jego matka ani on nie zostali poinformowani o konieczności złożenia wniosków za lata poprzednie i prosi o pozytywne rozpatrzenie wniosków za te lata – od 1 czerwca 2016r. Z całą pewnością nie była zatem zamiarem skarżącego rezygnacja ze świadczeń należnych zgodnie z art. 24 ust. 2 a u.ś.r. od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności J.S..

27 W rozpatrywanej sprawie występuje w sposób oczywisty sytuacja, w której skarżący poniósł ewidentną szkodę wyłącznie z powodu nieznajomości prawa i zaniechania przez organ pomocy społecznej udzielenia mu niezbędnych dla realizacji jego praw wyjaśnień i wskazówek.

28 W tym kontekście uznać należy, że całość żądań skarżącego powinna zostać rozpoznana ponownie w postępowaniu zainicjowanym złożeniem przez niego wniosku w dniu 27 listopada 2019r. i zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Skarżącemu należy umożliwić modyfikację złożonego wniosku i ewentualnie potrzebnych do jego rozpoznania dokumentów – zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 8§1 i art. 9 k.p.a. Złożone w dniu 25 lutego 2020r. wnioski uznać należy w konsekwencji za bezprzedmiotowe i nie wymagające rozpoznania.

29 W tym stanie sprawy, stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania - art. 8§1 oraz art. 9 k.p.a. sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. jak sentencji wyroku.

30 Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

31 Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.