Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r., III SA/Gd 537/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r., III SA/Gd 537/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, WSA Jolanta Sudoł (spr.), WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi L. L. oraz J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania rodzinie zastępczej środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 16 lipca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku tworzących rodzinę zastępczą spokrewnioną, L. i J. L., Starosta odmówił wnioskodawcom przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego.

3 Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 39 ust. 1 pkt 1 lit a i art. 88 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

4 W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ust. 2 cyt. ustawy, z którego wynika, że środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą, może otrzymać tylko rodzina zastępcza zawodowa lub niezawodowa. Ponieważ w sprawie ustalono, że L. i J. L. sprawują opiekę zastępczą dla czworga swoich wnuków, a więc stanowią dla nich spokrewnioną rodzinę zastępczą, organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia.

5 W złożonym odwołaniu L. i J. L. potwierdzili, że wspólnie tworzą spokrewnioną rodzinę zastępczą dla czworga dzieci w wieku 6-15 lat. Podkreślili, że wynikające z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wyłącznie rodzin spokrewnionych z grona uprawnionych do pomocy finansowej, niekorzystnie różnicuje sytuację rodzin zastępczych, faworyzując nieliczne zastępcze rodziny zawodowe, a z drugiej strony zmniejszając pomoc pieniężną dostępną dla rodzin spokrewnionych, które są głównym filarem rodzicielstwa zastępczego w Polsce.

6 W ocenie odwołujących się, taka polityka w sferze zabezpieczenia praw dzieci i ich opiekunów w rażący sposób narusza art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka.

7 Decyzją z dnia 14 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem.

8 Organ odwoławczy wskazał, że skoro L. i J. L. stanowią dla swoich wnuków rodzinę zastępczą spokrewnioną, to wnioskowana pomoc nie może zostać im przyznana, wobec jednoznacznej treści art. 83 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wskazało, że organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać przepisów prawa i na ich podstawie wydawać orzeczenia. W niniejszej sprawie ustawodawca natomiast jednoznacznie zakreślił krąg podmiotów, którym przysługują środki na utrzymanie lokalu mieszkalnego, nie wyszczególniając w nim rodzin zastępczych spokrewnionych.

9 L. i J. L. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podtrzymując stanowisko, że art. 83 ust. 2 ustawy o systemie pieczy zastępczej jest sprzeczny z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka.

10 W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Powtórzono także zawartą w odwołaniu argumentację, zwracającą uwagę na nierówne traktowanie rodzin zastępczych spokrewnionych i zawodowych w zakresie dostępnej im ze strony państwa pomocy finansowej.

11 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

13 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

14 W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

15 Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 16 lipca 2012 r., która odmówiła L. L. i J. L. przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez rodzinę zastępczą spokrewnioną.

17 Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013, poz. 135 ze zm.) zwana dalej - "ustawą o wspieraniu rodziny".

18 Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek z dnia 27 czerwca 2012 r. L. L. i J. L. o przyznanie środków finansowych w wysokości 1.710 zł miesięcznie poczynając od lipca 2012 r. na czynsz, opłaty za energię elektryczną, wodę, gaz, usługi telekomunikacyjne oraz koszty eksploatacji mieszkania.

19 Bezspornym było w sprawie, że L. L. i J. L. tworzą rodzinę zastępczą spokrewnioną dla czworga dzieci.

20 Jak wynika z akt sprawy opiekują się wnuczętami, tj. A. L. ur. w 1997 r., N. L. ur. w 1999 r., Ł. L. ur. w 2002 r. i K. S. ur. w 2006 r. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 5 marca 1998 r., sygn. akt III Nsm 46/98; postanowienie Sądu Rejonowego w z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt III Nsm 213/99, postanowienie Sądu Rejonowego w z dnia 22 stycznia 2003 r., sygn. akt III Nsm 81/03 oraz postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt III Nsm 541/08).

21 Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą.

22 Jak wynika z treści przywołanego przepisu ustawy, ustawodawca przewidział możliwość przyznania środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego tylko - rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinie zastępczej zawodowej. Natomiast rodzina zastępcza spokrewniona (czyli rodzina zastępcza jaką stanowią wnioskodawcy) jest wyłączona z zakresu tej regulacji.

23 Mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, wniosek o przyznanie środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego pochodzący i dotyczący rodziny zastępczej spokrewnionej - zgodnie z obowiązującym prawem - nie mógł zostać przez organy uwzględniony.

24 Zarzuty skargi (podobnie jak odwołania) koncentrują się co do zasady na niekonstytucyjności przepisu art. 83 ust. 2 ustawy o pomocy rodzinie. W ocenie skarżących, ograniczenie dostępu do środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego wyłącznie dla rodzin zastępczych zawodowych i rodzin zastępczych niezawodowych narusza w sposób rażący art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 2 pkt 1 i 2 Konwencji o Prawach Dziecka.

25 Stanowiska tego, zdaniem Sądu, nie można podzielić.

26 Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, formami pieczy zastępczej są:

27 1) rodzina zastępcza:

28 a) spokrewniona,

29 b) niezawodowa,

30 c) zawodowa, w tym zawodowa pełniąca funkcję pogotowia rodzinnego i zawodowa specjalistyczna,

31 2) rodzinny dom dziecka.

32 Stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy, rodzinę zastępczą lub rodzinny dom dziecka tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58.

33 Rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka (art. 41 ust. 2 ustawy).

34 Analiza przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wskazuje jednoznacznie na zamiar ustawodawcy dokonania - zróżnicowania zasad i form sprawowania pieczy zastępczej. Jak stanowi art. 1 pkt 2) ustawy o pomocy rodzinie, ustawa określa: zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu się jej pełnoletnich wychowanków. W konsekwencji też ustawodawca odmiennie kształtuje sytuację prawno-finansową podmiotów sprawujących tę pieczę. Ustawa określa bowiem również zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej - art. 1 pkt 4 tej ustawy. Przykładowo tylko rodzinie zastępczej zawodowej na dziecko umieszczone na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich przysługuje dodatek nie niższy niż kwota 200 zł miesięcznie na pokrycie zwiększonych koszt ów utrzymania tego dziecka.

35 Zróżnicowanie to, widoczne jest również na tle przepisu art. 80 ust. 1 ustawy o pomocy rodzinie.

36 Zgodnie z jego brzmieniem, rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota:

37 1) 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej spokrewnionej;

38 2) 1000 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub w rodzinnym domu dziecka.

39 Odnośnie konstytucyjności tego przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt K 12/12 (pub. Zbiór Urzędowy OTK 38/4/A/2013), po rozpoznaniu z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu, Prokuratura Generalnego, wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności art. 80 ust. 1 z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny orzekł - że art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135 i 154 ) jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

40 Przyczyny, dla których ustawodawca z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, różnicuje sytuację poszczególnych rodzin zastępczych zostały przez Trybunał Konstytucyjny szeroko wyjaśnione i omówione w uzasadnieniu tego w wyroku.

41 Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny - wprowadzenie pojęcia rodziny spokrewnionej z dzieckiem stanowi nowe rozwiązanie w systemie prawnym. W świetle art. 41 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, rodzinę taką tworzą wstępni lub rodzeństwo dziecka. Już projektodawcy ustawy zauważyli, że takie "rozróżnienie ma (...) swoje uzasadnienie w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego tj. uwzględnia osoby, na których z mocy prawa ciąży obowiązek alimentacyjny. Pomimo tego, że stwierdzenie istnienia i określenie wysokości obowiązku alimentacyjnego w stosunku do zobowiązanych w dalszej kolejności (np. dziadkowie, rodzeństwo) jest zależne od wielu czynników związanych z dzieckiem, jak i osobami zobowiązanymi, to jednak nie zmienia faktu, że osoby te - z samej istoty więzów rodzinnych i prawnych - znajdują się w kręgu osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka pozbawionego opieki rodziców. (...) Wskazane w projekcie ustawy określenie rodziny zastępczej spokrewnionej znajduje potwierdzenie w zasadach związanych zarówno z prymatem rodziny, także w kwestii odpowiedzialności za dziecko, jaki z zasadą pomocniczości państwa w udzielaniu pomocy i opieki dzieciom pozbawionym opieki rodzicielskiej" (uzasadnienie projektu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, druk sejmowy nr 3378A/I kadencja).

42 Dlatego, jak wywodził Trybunał Konstytucyjny, wypłacana jest inna kwota świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej i inna w przypadku pozostałych form rodzinnej pieczy zastępczej, że z mocy prawa na wstępnych i rodzeństwie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka objętego opieką.

43 W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, świadczenie wynikające z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny ma zatem charakter wspomagający wywiązywanie się z ustawowego obowiązku dostarczania środków na utrzymanie, a w miarę potrzeby także na wychowanie, który - na mocy art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (D.U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.; dalej: k.r.o.) - obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Tym samym sytuacja prawna rodzin zastępczych, w kontekście zakresu obowiązków związanych z pieczą nad dzieckiem, różni się w sposób zasadniczy od sytuacji podmiotów sprawujących inne formy rodzinnej pieczy zastępczej, wymienione art. 39 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny.

44 Ta różnica jest skutkiem istnienia więzi pokrewieństwa między dzieckiem pozbawionym opieki i wychowania rodziców a osobami tworzącymi taką rodzinę zastępczą. Z więzią tą ustawodawca łączy istnienie prawnego obowiązku alimentacyjnego będącego wyrazem solidarności rodzinnej i mającego silne oparcie w nakazach moralnych (por. T. Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze. Analiza i wykładnia, Warszawa 2001 , s. 373).

45 Podkreśla on moralną powinność przyjścia z pomocą osobom bliskim, które nie mogą utrzymać się własnymi siłami (ibidem, s. 377). Wobec tego zakres prawnych obowiązków rodzin zastępczych spokrewnionych wobec dziecka pozbawionego opieki i wychowania rodziców jest szerszy od zakresu obowiązków spoczywających na niezawodowych i zawodowych rodzinach zastępczych oraz rodzinnych domach dziecka. To rozszerzenie dotyczy w szczególności istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego mającego źródło w przepisach k.r.o.

46 Trybunał Konstytucyjny zauważył jednocześnie - że intencje ustawodawcy dla szczególnego traktowania rodzin zastępczych spokrewnionych, pielęgnowania i doceniania występujących w jej ramach więzi rodzinnych, są ujawnione w wielu przepisach ustawy o wspieraniu rodziny. Przejawia się to na przykład w niewprowadzaniu ograniczeń dotyczących liczby dzieci mogących przebywać w tym samym czasie w spokrewnionej rodzinie zastępczej (por. art. 53 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny). Czy też braku obowiązku posiadania przez kandydatów do pełnienia funkcji takiej rodziny świadectwa ukończenia odpowiedniego szkolenia organizowanego przez organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, a prowadzonego według programu zatwierdzonego przez ministra właściwego do spraw rodziny (por. art. 44 ust. 1 2 ustawy o wspieraniu rodziny); ustawa w ogóle nie wymaga szkolenia rodzin zastępczych spokrewnionych.

47 Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - sytuacja prawna spokrewnionych rodzin zastępczych została przez ustawodawcę w sposób zasadny odmiennie ukształtowana od sytuacji podmiotów sprawujących inne formy pieczy zastępczej. Innymi słowy, trudno tutaj mówić o konieczności równego traktowania wszystkich podmiotów wymienionych w art. 39 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny w kontekście wysokości świadczenia określonego w art. 80 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, ze względu na to że z więzi pokrewieństwa występujących w spokrewnionych rodzinach zastępczych wynika ustawowy obowiązek alimentacyjny".

48 Powyższe rozważania, należy w pełni zaaprobować. Są one również adekwatne dla niniejszej sprawy i należy je odnieść w całej rozciągłości do zakwestionowanej w skardze regulacji art. 83 ust. 2 ustawy o pomocy rodzinie. Niewątpliwie na skarżących -jako dziadkach ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny. Dlatego ich sytuacja prawno -finansowa została potraktowana przez ustawodawcę odmiennie niż innych podmiotów sprawujących pieczę zastępczą. Jednak w świetle istniejącego po ich stronie obowiązku alimentacyjnego nie narusza to konstytucyjnej zasady równości. Zróżnicowanie -uzasadnia bowiem ustawowy obowiązek alimentacyjny ciążący na opiekunach dzieci z powodu istniejących w spokrewnionej rodzinie zastępczej - wię zów pokrewieństwa. Świadczenia wypłacane rodzinom zastępczym spokrewnionym na mocy ustawy o pomocy rodzinie mają charakter wspomagający. Tym samym sytuacja rodzinna rodzin zastępczych spokrewnionych różni się w sposób zasadniczy do sytuacji podmiotów sprawujących inne formy rodzinnej pieczy zastępczej (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy rodzinie).

49 Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że brak jest podstaw do zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

50 Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy trzeba również podnieść, że ustawowy obowiązek alimentacyjny nie obciąża tylko wstępnych (wnioskodawców). Jak wynika bowiem z przywołanego już wcześniej art. 128 k.r.o. - obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przy czym zgodnie z regulacją zawartą w art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwością zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). W świetle regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny rodziców wyprzedza obowiązek alimentacyjny dziadków.

51 Innymi słowy obowiązek alimentacyjny (zapewnienia środków utrzymania i w miarę potrzeby wychowania) ciąży w pierwszej kolejności na rodzicach dzieci. Umieszczenie dzieci w rodzinie zastępczej - stanowiącej formę ograniczenia władzy rodzicielskiej - nie znosi ciążącego na rodzicach w stosunku do ich dzieci obowiązku alimentacyjnego. W szczególności w sytuacji, gdy piecza sprawowana przez dziadków wspierana finansowo przez państwo okazuje się niewystarczająca dla zaspokojenia potrzeb dzieci. Dlatego skarżący są uprawnieni do wystąpienia o przyznanie świadczeń alimentacyjnych. I to w stosunku do obojga rodziców dzieci (ich matek i ojców). Jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie w dniu 3 października 2013 r., wnioskodawcy nawet nie próbowali dochodzić świadczeń alimentacyjnych. Przerzucanie w takiej sytuacji całego ciężaru związanego z utrzymaniem dzieci tylko na ich dziadków i na państwo jest nieuprawnione i nie może zasługiwać na aprobatę.

52 Podsumowując dokonane rozważania, należy uznać, że brak było podstaw do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

53 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o przepis art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.