Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., III SA/Gd 535/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., III SA/Gd 535/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...]z dnia 19 lipca 2010 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 19 lipca 2010 r. nr [...] Komendant Miejski Policji na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez M. D. obowiązków służbowych, w trakcie których podejmował w każdym roku służby co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności służbowe, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, ewentualnie innych czynności określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełniony w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

3 W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ stwierdził, że wnioskodawca jedynie w 2007 r. uczestniczył co najmniej 6 razy w czynnościach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W tym zakresie organ w dniu 12 stycznia 2010 r. wydał stosowne zaświadczenie. W latach 2001-2006 i w 2008 r. funkcjonariusz podejmował mniej niż 6 razy w ciągu roku interwencje związane z zabezpieczeniem materiałów wybuchowych, wobec czego nie został spełniony wymóg wynikający z § 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia.

4 Organ podkreślił, że warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest występowanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta.

5 M.D. złożył zażalenie na to postanowienie zarzucając, że organ nie uwzględnił niebezpieczeństwa, na jakie był narażony podczas szkoleń pirotechnicznych , w trakcie których odpalano ładunki wybuchowe, co w sposób oczywisty zagrażało życiu lub zdrowiu uczestników szkoleń. Wskazał także na interwencje polegające na przywracaniu ładu i porządku publicznego, w czasie których był narażony na podobne niebezpieczeństwo.

6 Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzki Policji wydał postanowienie z dnia 30 sierpnia 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

7 Organ wskazał, że w sprawie zastosowanie mają art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) , a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

8 Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (...) środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy. Zaświadczenie takie wydaje się na prośbę funkcjonariusza.

9 W ocenie organu odwoławczego zebrane w sposób wyczerpujący w postępowaniu wyjaśniającym materiały nie potwierdzają pełnienia przez M. D., w innych okresach niż w 2007 roku, służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Odnosząc się do zarzutu strony o nie zaliczenie szkoleń pirotechnicznych do przypadków bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia organ wskazał na różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem utraty życia i zdrowia, jakie niesie za sobą pełnienie służby w Policji , a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności , udziale w konkretnym zdarzeniu czy akcji i w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Sam fakt podejmowania interwencji oraz przywracania porządku publicznego nie stanowi, w ocenie organu, spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

10 M. D. złożył skargę na powyższe postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając, że godzi ono w zasadę prawdy obiektywnej. Wskazał, że istnieje odpowiednio prowadzona dokumentacja co do działań pirotechnicznych, a informacje dotyczące ewentualnych zagrożeń zakłócenia ładu i porządku publicznego w czasie imprez masowych zabezpieczanych przez Policję są gromadzone także przez komendy wojewódzkie. Wskazał, że z niewiadomych przyczyn w piśmie SPAP pominięto okres jego służby w latach 2002 i 2003. Podał, że podczas szkoleń pirotechnicznych odpalano ładunki wybuchowe, co skutkowało realnym niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia. Działania instruktorów minimalizowały to zagrożenie, natomiast nie eliminowały go całkowicie. Do przypadków, o których mowa w art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., organ zaliczyć powinien zarówno czynne napaści jak i działania oraz szkolenia pirotechniczne za dany rok.

11 W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

13 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

14 Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

15 W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

16 Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

17 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji ańsku, utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji o odmowie wydania skarżącemu, będącemu emerytowanym funkcjonariuszem Policji, zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

18 Zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza Policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi Policji.

19 W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) - dalej zwaną "ustawą", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji ( ...).

20 Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.

21 Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy organy uwzględniły regulację zawartą w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".

22 Przyznając funkcjonariuszom w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 tej ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji wydane zostało przywołane wyżej rozporządzenie, którego zapisy jako obowiązujące w dniu wydania postanowienia winny być zastosowane przez organy administracji publicznej. Jednakże w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznać należało, że wskazana regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia obarczona jest wadliwością, powodującą konieczność odmowy zastosowania jej przez Sąd w niniejszej sprawie.

23 Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku:

24 1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

25 2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

26 Treść przepisu art. 15 ustawy należy mieć na uwadze przy wykładni § 4 pkt 1 rozporządzenia . Rozporządzenie bowiem jako akt niższego rzędu winno pozostawać w zgodzie z ustawą i nie może wykraczać poza ustawową delegację. Ustalając na gruncie niniejszej sprawy znaczenie i zakres normy prawnej wynikającej z § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, skład orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 1014/07( system informacji prawnej LEX nr 489091), co do niezgodności wskazanej regulacji z ustawą oraz Konstytucją RP.

27 Wskazać należy, że przepis art. 15 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 15 ust. 6 ustawy, w pkt 3 przewiduje podwyższenie emerytury za każdy rok służby pełnionej "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu."

28 Przepis art. 15 ust. 6 ustawy zawiera z kolei delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, w tym dotyczących służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (jak określa art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), przez uwzględnienie liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia.

29 W ramach uwzględnienia liczby dni w roku, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia niewątpliwie nie mieści się określenie kryterium bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia, wprowadzone przez § 4 pkt 1 rozporządzenia.

30 Analiza treści przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zestawieniu z treścią art. 15 ust. 6 ustawy prowadzi do wniosku o jego niezgodności z regulacją ustawową, jako aktem wyższego rzędu, we wskazanym wyżej zakresie.

31 Ponadto w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy ustawodawca nie posługuje się zwrotem " bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia", a zwrotem "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" . W ustawie brak jest upoważnienia do zawężenia w rozporządzeniu kryterium podwyższenia emerytury, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, co uczyniono w § 4 pkt 1 rozporządzenia, używając zwrotu "bezpośrednio".

32 Stąd unormowanie zawarte w przepisie § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim wprowadza kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania przez funkcjonariusza wymienionych w tym przepisie obowiązków służbowych, wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 6 ustawy.

33 W związku z powyższym uzasadniony jest wniosek o niezgodności unormowania rozporządzenia w tej części z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

34 Z regulacji art. 178 Konstytucji, zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, wynika dla sądu obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów rozporządzenia, które uznaje za sprzeczne z ustawą i Konstytucją. Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia zatem odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie.

35 W konsekwencji prowadzi to również do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa.

36 Dokonując analizy dostępnych danych organy oceniały je w sposób wynikający z treści § 4 pkt 1 rozporządzenia, czyli w sposób uwzględniający istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

37 I z treści rozstrzygnięć organów obu instancji, i z ich uzasadnień wynika, iż organy prowadząc postępowanie miały na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu poprzez podejmowanie co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Stwierdzić zatem należy, że postępowanie to zostało przeprowadzone wadliwie, gdyż podstawą oceny był niekonstytucyjny przepis.

38 Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy.

39 Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia dotyczącego pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ orzekający, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. uwzględni, że odmówiono zastosowania w przedmiotowej sprawie kryterium wprowadzonego w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., dotyczącego "bezpośredniości zagrożenia życia lub zdrowia".

40 Nadto winien dokonać szczegółowej analizy wszelkiej dokumentacji będącej w posiadaniu Policji, mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza.

41 Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.