Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., III SA/Gd 197/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., III SA/Gd 197/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 30 czerwca 2000 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Uzasadnienie

2 Uchwałą Nr [...] z dnia 30 czerwca 2000r. Rada Powiatu [...] zaliczyła do kategorii dróg powiatowych Powiatu [...] drogi należące dotychczas do kategorii dróg gminnych. Były to drogi:

3 - [...],

4 - [...],

5 - [...],

6 - [...].

7 Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 12 pkt 11 ustawy z dnia

8 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998r. Nr 91, poz. 578) oraz art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1988r. Nr 14, poz. 60 z poźn. zm.) w porozumieniu z Marszałkiem Województwa [...], po zasięgnięciu opinii Rad Gmin i Zarządów Gmin Powiatu [...], na obszarze których przebiegają drogi oraz po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu [...].

9 W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Starostwo Powiatowe [...] uzyskało pozytywne w tym przedmiocie opinie Rad Gmin, na obszarze których przebiegały drogi. Zatem podjęcie uchwały było uzasadnione.

10 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda [...]i, domagając się orzeczenia o jej niezgodności

11 z prawem. Opierając skargę na przepisach art. 50 § 1, art. 52 §2, art. 53 § 1 ustawy

12 z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

13 w związku z art. 79 do 82 i następne ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998r. Nr 91, poz. 578). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego przez niezbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie istotnych dla sprawy dowodów, niezastosowanie

14 w sprawie adekwatnego stanu prawnego.

15 W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 6a i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym w dniu jej podejmowania, oraz

16 z naruszeniem art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2007r. Nr 68, poz. 449), albowiem żadna

17 z dróg objętych uchwałą nie spełniała nigdy warunków do uznania jej za drogę powiatową. Nie były i nie są to drogi łączące siedzibę powiatu z siedzibą gminy lub siedziby gmin między sobą. Ponadto przy podejmowaniu uchwały nie zasięgnięto wymaganych prawem opinii. Rada Powiatu [...] zasięgnęła jedynie opinii zarządu Powiatu [...], pomimo tego, że Powiat [...] graniczy jeszcze z Powiatem [...], Powiatem [...] i Miastem G..

18 Art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych został naruszony poprzez objęcie uchwałą gminnych dróg publicznych, w stosunku do których żadna z gmin nie podjęła uchwały o pozbawieniu dróg kategorii drogi gminnej. Zatem niedopuszczalne było zaliczenie ich do kategorii dróg powiatowych, tym bardziej, że pozbawienie kategorii drogi gminnej nie może zastąpić pozytywna opinia.

19 Skarżący podnosił także, że sprzecznie z prawem ustalono moment wejścia

20 w życie uchwały, określając go jako dzień podjęcia uchwały, podczas gdy art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zmiana kategorii drogi może nastąpić wyłącznie od 1 stycznia następnego roku.

21 Ponadto droga [...] (objęta uchwałą) nigdy nie została wytyczona i w całości przebiega po ternach należących do Lasów Państwowych.

22 Rada Powiatu [...] w odpowiedzi na skargę wniosła

23 o stwierdzenie nieważności uchwały (w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń Wojewody [...]), albo o oddalenie skargi (w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń Wojewody [...]).

24 W uzasadnieniu organ podał, że uchwała zaliczając daną drogę do kategorii dróg publicznych ma charakter aktu prawa miejscowego. Zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Zaliczenie do pozostałych kategorii dróg publicznych ( i pozbawienie tej kategorii) następuje także w oparciu

25 o akty prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, zdaniem organu, na podstawie art. 81 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 in fine ustawy z dnia 5 czerwca 1998r.

26 o samorządzie powiatowym (t. j. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i art. 147 § 1 p.p.s.a. zachodziłaby przesłanka do stwierdzenia nieważności uchwały.

27 Organ podzielił także zarzut Wojewody [...] dotyczący merytorycznych podstaw zaliczenia przedmiotowych dróg do kategorii dróg powiatowych, wskazując, że żadna z tych dróg nie odpowiada kryteriom drogi powiatowej określonej w art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ podał, że we własnym zakresie nie ma możliwości uchylenia uchwały, z uwagi na brak jednomyślnego stanowiska radnych w tej sprawie. Poza tym uchylenie uchwały nie spowoduje automatycznie zaliczenia tych dróg do kategorii dróg gminnych. Ponadto Rada Gminy nigdy nie podjęła uchwał o pozbawieniu przedmiotowych dróg kategorii drogi gminnej.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

29 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

30 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

31 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami

32 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

33 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną uchwałę wydano

34 z istotnym naruszeniem prawa.

35 W pierwszym rzędzie należy wskazać, że uchwała samorządu powiatowego

36 w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z drogi gminnej na powiatową stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Podzielić w tym zakresie należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone

37 w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 kwietnia 2008r. II OSK 102/08, dotyczącym zmiany kategorii drogi z powiatowej na gminną. Argumentacja prawna przedstawiona przez NSA w tej sprawie odnosi się jednakże w pełni do sytuacji, będącej przedmiotem analizy w sprawie niniejszej. NSA podkreślił mianowicie, że oddziaływanie tego rodzaju uchwały skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób i podmiotów, przy czym materialnoprawna podstawa dokonanej zmiany powoduje przejście prawa własności jak i obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania drogi.

38 W dacie wydania zaskarżonej uchwały (30 czerwca 2000r.) przepis art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z 1988 r. ze zm.) stanowił, że do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Zgodnie z art. 6a ust. 2 natomiast zaliczenie do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z marszałkiem województwa po zasięgnięciu opinii zarządów gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz po zasięgnięciu opinii zarządów sąsiednich powiatów.

39 Okolicznością podnoszoną przez Wojewodę w skardze i przyznaną przez Radę Powiatu [...] było to, że żadna z dróg wymienionych

40 w zaskarżonej uchwale nie spełniała przesłanek definiujących drogę powiatową zgodnie z powyższym przepisem. Skoro zatem nie było podstaw do zaliczenia wymienionych w uchwale dróg do kategorii dróg powiatowych, to już z tego powodu uznać należało, że uchwała ta w sposób istotny narusza prawo.

41 Wskazać należy także, że naruszał prawo zapis uchwały określający,

42 że wchodzi on w życie z datą jej podjęcia. Art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązujący w dacie podjęcia uchwały stanowił bowiem, że organ właściwy do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii jest właściwy również do pozbawienia jej tej kategorii, zaś pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii

43 i zaliczenie jej do innej kategorii następuje do końca trzeciego kwartału, z mocą od dnia 1 stycznia następnego roku.

44 Zgodnie z przywołanym przepisem wejście w życie uchwały z 2000r. zmieniającej kategorię drogi publicznej nastąpić mogło zatem nie wcześniej niż

45 1 stycznia 2001r.

46 W tym miejscu należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję w treści skargi, gdyż strona skarżąca, powołując się na przepis art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych twierdziła, że uchwała jest wadliwa, gdyż właściwe rady gmin nie podjęły uchwał o pozbawieniu wymienionych dróg statusu dróg gminnych, podczas gdy przepis ten stanowi jednoznacznie, że organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Jeśli zatem rada powiatu byłaby właściwa do zaliczenia danej drogi do dróg powiatowych to ta sama rada byłaby właściwa do pozbawienia tej drogi dotychczasowego statusu drogi gminnej. Równocześnie zwrócić można uwagę,

47 że brzmienie zaskarżonej uchwały o zaliczeniu dotychczasowych dróg gminnych do kategorii dróg powiatowych można interpretować jako pozbawienie tych dróg charakteru dróg gminnych przy równoczesnym nadaniu im statusu dróg powiatowych. Zatem brak odrębnej uchwały pozbawiającej drogi ich dotychczasowego statusu nie byłby przesłanką uznania, że uchwała narusza

48 w sposób istotny prawo.

49 Brak uzgodnienia uchwały z wszystkimi sąsiadującymi powiatami stanowi natomiast niewątpliwie istotne naruszenie przepisu art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

50 Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W odniesieniu do uchwał stanowiących akty prawa miejscowego nie obowiązuje przy tym czasowe ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

51 Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147§1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.