Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2018 r., I SA/Bd 749/18

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 listopada 2018 r., I SA/Bd 749/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mirella Łent sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Natalia Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji "S." w Ł. na czynność Wojewody K.-P. w przedmiocie odmowy dofinansowania w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi postanawia odrzucić skargę

Uzasadnienie

2 W odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie ofert w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2018 (zwanym dalej "Programem") Fundacja "S. " z siedzibą w Ł. złożyła wniosek

3 o dofinansowanie projektu mającego na celu utworzenie i zapewnienie funkcjonowania nowo utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku "S. ", [...], [...] S. (zwanym dalej "projektem").

4 W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia

5 [...]. Wojewoda poinformował Skarżącą o odmowie dofinansowania planowanego przez Fundację projektu, argumentując to faktem powzięcia wątpliwości, co do niepewności przedłożonych zabezpieczeń i gwarancji odzyskania uzyskanych zasądzonych należności oraz prowadzenia wobec Fundacji "D. " postępowania administracyjnego o zwrot dotacji w związku

6 z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem w ramach Resortowego programu "Maluch plus" 2017.

7 W piśmie z dnia [...]. zatytułowanym wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, Skarżąca zarzuciła Wojewodzie podjęcie decyzji w sprawie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie z rażącym naruszeniem postanowień Programu, które stanowią podstawę domagania się od uczestników procedur wyłaniania projektów celem ich dofinansowania, ale także stanowią powinność przestrzegania procedur przez samego Wojewodę w odniesieniu do wszystkich beneficjentów.

8 W odpowiedzi na złożone przez Fundację wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wojewoda w piśmie z dnia [...]. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

9 W skardze do tut. Sądu Fundacja "S." zaskarżyła w całości pismo Wojewody z dnia [...]. oraz pismo z dnia [...]. w sprawie odmowy dofinansowania planowanego przez Fundację utworzenia

10 i zapewnienia funkcjonowania nowo utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku "S." w S., w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2018. Skarżąca zarzuciła organowi:

11 1) naruszenie postanowień pkt 3.2.1. Programu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez pominięcie faktu, że grupę docelową otrzymanej dotacji stanowią dzieci w wieku do ukończenia 3. roku życia, w tym dzieci niepełnosprawne lub wymagające szczególnej opieki, a nie Prezes Fundacji "S." B. B.,

12 2) rażące naruszenie postanowień pkt 6.1.4. Programu przez niezastosowanie się do dyrektywy tam zawartej mówiącej o tym, że Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy w sprawie przekazania dofinansowania po wezwaniu beneficjenta do podpisania ww. umowy z określeniem ostatecznego terminu na jej podpisanie i po jego bezskutecznym upływie,

13 3) rażące naruszenie postanowień pkt 6.1.5. Programu poprzez nieuprawnione rozszerzenie katalogu zamkniętego przyczyn wykluczenia przez Wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym,

14 4) rażące naruszenie postanowień pkt 8.3. Programu w zakresie wymogów, które przewidują określone przesłanki odrzucenia projektu, z których żadna nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,

15 5) naruszenie art. 62 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2016r. poz.157 ze zm.), poprzez nie zawarcie ze Skarżącą umowy

16 o dofinansowanie po uprzednim przyznaniu jej dotacji i środków z Funduszu Pracy,

17 6) rażące naruszenie art. 42 ust. 3 Konstytucji poprzez nieuprawnione wyciągnięcie konsekwencji prawnych względem Skarżącej, innych niż wynikające z przepisów regulujących postępowanie o charakterze represyjnym.

18 W związku z powyższymi zarzutami Strona wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...]. oraz z dnia [...]. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

19 W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniosła, że w odpowiedzi na złożony wniosek

20 o dofinansowanie zgłoszonego projektu, w dniu [...]. otrzymała informację

21 o jego pozytywnej ocenie i o rekomendowaniu jej do dofinansowania. W związku

22 z powyższym Fundacja została umieszczona na liście - opublikowanej na stronie Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej - ofert w module trzecim pod pozycją [...]. W dniu [...]. drogą elektroniczną Fundacja uzyskała informację

23 o źródle finansowania dotacji dla poszczególnych Beneficjentów, a [...]. informację o terminie złożenia oświadczenia o przyjęciu dotacji.

24 Dnia [...]. Fundacja przedłożyła oświadczenie o przyjęciu dotacji w kwocie [...]tys. zł oraz dnia [...]. przedłożyła kosztorys realizacji zadania

25 w układzie pozycji kalkulacyjnych na utworzenie i zapewnienie nowo tworzonych miejsc pracy. Wobec powyższego Wojewoda przygotował umowę nr [...], w której określił wysokość udzielonej dotacji na kwotę [...]tys. zł (§ 1 umowy), warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Wojewoda pismem z dnia [...]. przekazał dwa egzemplarze umowy z prośbą o podpisanie i odesłanie jednego egzemplarza w terminie 7 dni daty otrzymania pisma.

26 Po otrzymaniu ww. umowy Prezes Fundacji B. B. stwierdziła, że kwoty wymienione w umowie są niezgodne z ofertą programu inwestycyjnego, który zakładał całościowy koszt realizacji inwestycji na kwotę [...]tys. zł przy wkładzie własnym [...] tys. (pkt 7 programu inwestycyjnego). Traktując ten fakt jako oczywistą omyłkę pisarską poprawiła kwoty kosztu całkowitego z [...] tys. zł (§ 3 ust. 5 umowy) na [...] tys. zł

27 i środków finansowych własnych z [...] tys. zł na [...] tys. zł, które w jej ocenie i tak na tym etapie postępowania nie miały istotnego znaczenia. Dnia [...]. umowa została przedłożona w Urzędzie wraz z wypełnioną i podpisaną deklaracją wekslową oraz podpisanym wekslem in blanco. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że umowa jest nieważna i wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień.

28 Dnia [...]. Skarżąca pisemnie wyjaśniła, że dokonując poprawek działała w dobrej wierze i w przeświadczeniu, iż kwoty wkładu własnego są nieprawidłowe, a wkład własny wymieniony w umowie liczony jest jedynie w odniesieniu do nakładów na utworzenie żłobka, a nie również na funkcjonowanie. Była przeświadczona, że poprawienie przez nią ww. błędu przyspieszy realizację projektu. Podniosła, że projekt był na zaawansowanym etapie realizacji, miał zapewnione środki własne zarówno na utworzenie jak i funkcjonowanie miejsc opieki żłobkowej. Utworzenie żłobka na terenie miasta S. było i jest kluczową kwestią dla władz Miasta. Pokładano w nim duże oczekiwania społeczności lokalnej, rodziców, którzy będą mogli wrócić na rynek pracy mając zapewnioną opiekę nad dziećmi do lat 3. Termin rozpoczęcia funkcjonowania żłobka planowany był na [...].

29 W związku z zaistniałą sytuacją, by nie godzić w dobre imię Fundacji, biorąc pod uwagę wymiar społeczny (grupę docelową) i doprowadzić do końca zamierzony projekt, B. B. zrezygnowała z funkcji Prezesa Zarządu i z tą chwilą ustała jej odpowiedzialność za dalszą działalność zarządu Fundacji.

30 Dnia [...]., [...]. oraz [...]. odbyły się

31 w Urzędzie Wojewódzkim spotkania. Skarżącą reprezentowała już nowa Prezes - I. P.. Celem spotkania było uzyskanie informacji o decyzji Urzędu, jak również poszukiwanie możliwych rozwiązań dla zaistniałej sytuacji. Biorąc pod uwagę społeczny aspekt projektu, zaangażowane w niego instytucje i rodziców dzieci zapisanych do żłobka, ustalono niezbędne działania i dokumenty, które Skarżąca musiała podjąć oraz dostarczyć, aby rozwiązać zaistniały problem i uratować projekt.

32 W odpowiedzi na przedłożoną przez Skarżącą w dniu [...]. dokumentację, pismem z dnia [...]. Wojewoda poinformował o odmowie dofinansowania planowanego przez Fundację projektu utworzenia i zapewnienia funkcjonowania nowo utworzonych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w Żłobku "S. L.". W odpowiedzi na złożone przez Fundację wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Wojewoda w piśmie

33 z dnia [...]. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

34 Skarżąca podniosła, że w jej ocenie nie wystąpił żaden z przypadków opisanych

35 w Programie uzasadniający odrzucenie czy wykluczenie jej przez Wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym. Nie zachodziły więc formalne aspekty odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie, bowiem Wnioskodawca w terminie dostarczył wszystkie prawidłowo przygotowane dokumenty, a nie pojawiły się "nowe okoliczności" w sprawie, o których Wojewoda mógł nie wiedzieć na etapie naboru, czy oceny wyboru projektu.

36 W związku z tym, w ocenie Skarżącej, Wojewoda dokonał odmowy zawarcia umowy

37 o dofinansowanie projektu niezgodnie z wytycznymi Programu.

38 Odnosząc się do wątpliwości organu co do przedłożonych zabezpieczeń i gwarancji odzyskania uzyskanych zasądzonych należności, Strona wskazała, że w związku z § 5 Umowy oraz zgodnie z treścią pkt 6.2.6. oraz 6.2.7. Programu, zostało przez Skarżącą ustanowione zabezpieczenie należytego wykonania umowy jako zabezpieczenia roszczenia budżetu państwa z tytułu niewykonania lub niepełnego wykonania zadania

39 w formie weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową z dnia [...]. na kwotę odpowiadająca kwocie dofinansowania ([...] tyś. zł) i zostało przedłożone organowi w dniu [...]. Dodatkowo B. B. i T. S. jako poręczyciele zaproponowali składniki majątku (mieszkanie własnościowe, działkę przemysłową, gospodarstwo rolne i inne nieruchomości), o łącznej wartości zabezpieczeń po odliczeniu obciążeń (np. hipoteka) ponad jeden milion zł.

40 Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut Wojewody o niepewności zabezpieczeń i gwarancji odzyskania uzyskanych należności jest, zdaniem Skarżącej, bezpodstawny.

41 Odnosząc się do kwestii powiązań z Fundacją "[...]", Skarżąca podniosła, że wyjaśniła, iż nie zachodzą miedzy obiema Fundacjami powiązania organizacyjno-gospodarcze. Za realizację zadania prowadzenia żłobka w pełni odpowiedzialna będzie Skarżąca, natomiast Fundacja "[...]" będzie prowadziła działania wspierające dzieci oraz rodziców pod tym samym adresem. Skarżąca podkreśliła, że potwierdzeniem powyższego jest podjęta przez Radę Miejską w S. uchwała nr [...] z dnia [...]. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia nieruchomości stanowiącej mienie Gminy. Strona zaznaczyła, że

42 o prowadzonym wobec Fundacji "[...]" postępowaniu o zwrot dotacji w związku

43 z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem w ramach Resortowego programu "Maluch+" 2017, dowiedziała się dopiero z pisma z dnia [...]. Ponadto w jej ocenie, kwestia ta nie ma dla przedmiotowej sprawy istotnego znaczenia.

44 Odnosząc się do treści pisma Wojewody z dnia [...]. Skarżąca podniosła, że twierdzenia organu wskazujące na to, iż podstawą podjętej decyzji

45 o odmowie dofinansowania projektu były jej działania, które organ zakwalifikował jako przestępstwo podrobienia dokumentu, naruszają zasadę domniemania niewinności wynikającą z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP.

46 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewoda podniósł, że podstawą podjęcia decyzji o nie podpisaniu Umowy Nr [...] były bezprawne działania prowadzone przez Prezesa Zarządu "Fundacji S." w zakresie wymiany str. 3 i 4 ww. Umowy, a nie zapisy Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2018, jak również w związku z uzasadnionymi wątpliwościami dotyczącymi niewystarczającego zabezpieczenia środków dofinansowania i prawidłowości wykonania przez Fundację zadania objętego Umową.

47 Odnosząc się do zarzucanego naruszenia postanowień pkt 8.3. Programu "Maluch +" 2018, zgodnie z którym oferty lub załączniki do ofert, które zostały złożone po terminie (...) pozostaną bez rozpatrzenia, organ wyjaśnił, że oferta Fundacji "S." została uwzględniona na liście ofert zakwalifikowanych do dofinansowania przekazanej do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Wojewoda wyjaśnił, że brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia zapisu pkt 8.3., gdyż w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w przedmiotowym zapisie.

48 Ponadto organ wskazał, że postanowienie z dnia [...]. Policji w B. (Komisariat Policji [...]) o odmowie wszczęcia dochodzenia dotyczącego przedłożenia podrobionej umowy nr [...], jako dokumentu

49 o istotnym znaczeniu dla uzyskania dofinansowania udzielanego ze środków publicznych w ramach programu "Maluch+" 2018, których dysponentem jest Wojewoda, zatwierdzone przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej

50 w [...], sygn. akt PR 1 Ds. 1545/2018, nie jest prawomocne, gdyż Wojewoda złożył zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia dochodzenia z dnia [...].

51 Na rozprawie w dniu [...]. Pełnomocnik organu złożyła wniosek

52 o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - kopii postanowienia Sądu Rejonowego

53 w B. z dnia [...]. sygn. akt III Kp 369/18. Wniosek ten został przez Sąd uwzględniony na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a."

54 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

55 I. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku

56 z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

57 a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze,

58 w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień

59 i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy

60 i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).

61 Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowo-administracyjnej

62 w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 i § 2 sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone

63 w ustawie, w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

64 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych

65 w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 oraz

66 z 2018r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018r. poz. 508, 650, 723, 1000

67 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego

68 i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

69 w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania

70 w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

71 II. Przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji, postanowień względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych, sąd administracyjny ma obowiązek zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie -

72 w odniesieniu do przedmiotowej sprawy - miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżony przez Skarżącą akt z [...]. w przedmiocie odmowy podpisania umowy na dofinansowanie projektu, można uznać za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., oraz czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej.

73 W pierwszym rzędzie trzeba wskazać, że to do ustawodawcy należy wybór zarówno podmiotów realizujących cele i zadania publiczne, jak i prawnych form ich działania

74 w tym zakresie. To ustawodawca decyduje o tym, czy określone zadania publiczne wykonywać mają klasyczne organy administracji publicznej przy wykorzystywaniu właściwych im władczych form działania, w szczególności decyzji administracyjnych, czy wykonywanie takich zadań ulokowane zostanie przez Państwo w innych jednostkach organizacyjnych poprzez zlecenie im wykonywania tych zadań oraz, czy te zlecone zadania mają one wykonywać w drodze stosowania władczych form działania, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, czy w formach właściwych prawu prywatnemu, w szczególności w drodze zawierania umów cywilnoprawnych. Jest to kwestia wyboru przez Państwo sposobu wykonywania określonych zadań publicznych, a więc sfera tworzenia prawa oraz zarządzania i administrowania. Przy czym jest oczywiste, iż ustawodawca, dokonując określonych wyborów w powyższym zakresie, musi zachować wszystkie standardy wynikające z Konstytucji RP,

75 w szczególności, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), że każdy musi mieć zagwarantowane prawo do sądu i nie można go tego prawa pozbawiać (art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP), a jeśli

76 w określonego rodzaju sprawach nie ustanawia się lub wyłącza się kontrolę sądowo-administracyjną, to musi istnieć ochrona przed sądem powszechnym (art. 184 i art. 177 Konstytucji RP).

77 Wskazać również należy, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006r., sygn. akt II GPS 1/06 (publ. ONSAiWSA nr 4 z 2006r., poz. 95) Sąd powołując się na wypowiedzi doktryny prawniczej podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko "kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego."

78 III. Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawą materialnoprawną przeznaczenia środków na dotacje jest art. 109i ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz.U. z 2018r. poz. 1265 ze zm.), na podstawie którego:

79 - Minister właściwy do spraw pracy może, w latach 2018-2022, przekazać, corocznie, na zadania realizowane przez ministra właściwego do spraw rodziny, środki Funduszu Pracy na realizację zadań, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, w kwocie nie większej niż 250 mln zł (ust.1);

80 - podstawą przekazywania środków, o których mowa w ust. 1, na wyodrębniony rachunek wojewody jest umowa zawarta między ministrem właściwym do spraw rodziny a wojewodą (ust. 2).

81 Zgodnie z art. 110 tej ustawy w sprawach z zakresu gospodarki funduszami celowymi nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się odpowiednio przepisy o finansach publicznych.

82 Stosownie natomiast do art. 62 ust. 1 ww. ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, Minister właściwy do spraw rodziny opracowuje resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy, programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich, w szczególności uwzględniając:

83 1) jakość lub zakres oferowanych usług;

84 2) zapotrzebowanie na usługi świadczone przez te podmioty;

85 3) minimalny okres funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych

86 z dotacji budżetu państwa lub środków Funduszu Pracy;

87 4) brak instytucji lub miejsc opieki w danej gminie;

88 5) wywiązywanie się przez podmiot ze zobowiązań, o których mowa odpowiednio

89 w art. 35 ust. 1 lub art. 47a.

90 Zgodnie z art. 62 ust. 2a ww. ustawy, w przypadku gdy na realizację programów,

91 o których mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw pracy przekazał środki

92 z Funduszu Pracy, poza kryteriami, o których mowa w ust. 2, jako kryterium wyboru podmiotów korzystających z programów, o których mowa w ust. 1, uwzględnia się sytuację na lokalnym rynku pracy.

93 W myśl art. 62 ust. 4 ustawy "Podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, korzystające

94 z programów, o których mowa w ust. 1, mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa oraz środki z Funduszu Pracy na dofinansowanie utworzenia lub funkcjonowania żłobków, klubów dziecięcych lub dziennych opiekunów, przy czym wysokość dotacji oraz środków Funduszu Pracy nie może łącznie przekroczyć 80% kosztów realizacji zadania."

95 Dotację oraz środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, przyznaje wojewoda po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw rodziny (art. 62 ust. 5).

96 Na podstawie art. 62 ust. 6 tej ustawy Wojewoda, przyznając podmiotowi dotację lub środki z Funduszu Pracy, o których mowa w ust. 4, zawiera z nim umowę określającą

97 w szczególności:

98 1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja lub środki z Funduszu Pracy zostały przyznane, i termin jego wykonania;

99 2) wysokość przydzielonych dotacji lub środków z Funduszu Pracy;

100 3) tryb płatności;

101 4) termin wykorzystania dotacji lub środków z Funduszu Pracy, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

102 5) termin i sposób rozliczenia przyznanych dotacji lub środków z Funduszu Pracy,

103 w tym zasady ich rozliczania w przypadku skrócenia okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych z dotacji, o którym mowa w ust. 2 pkt 3;

104 6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji lub środków z Funduszu Pracy, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania;

105 7) tryb kontroli wykonania zadania, przy czym w umowie można postanowić, że kontrola będzie prowadzona na zasadach i w trybie określonych w przepisach

106 o kontroli w administracji rządowej;

107 8) warunki i sposób zmiany oraz rozwiązania umowy, w tym zasady zwrotu dotacji lub środków z Funduszu Pracy w przypadku skrócenia okresu funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, dofinansowanych z dotacji lub środków z Funduszu Pracy.

108 Do środków z Funduszu Pracy stosuje się odpowiednio art. 57 i art. 169 ustawy

109 o finansach publicznych, z tym że organem właściwym do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności Funduszu Pracy, a także wydania decyzji o zwrocie w związku z wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrania ich nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jest wojewoda (art. 62 ust. 7).

110 Z powyższych regulacji wynika, że załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują

111 w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej. Zacytowany przepis art. 62 ust. 6 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, wskazuje bowiem wyraźnie, że udzielenie dotacji celowej

112 w zakresie dofinansowania na utworzenie lub funkcjonowanie żłobków następuje na podstawie umowy zawartej przez wojewodę z podmiotem dotowanym.

113 IV. Podać następnie należy, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej powołując się na art. 62 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, art. 109i ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz na Program kompleksowego wsparcia dla rodzin "Za życiem" (ustanowiony na podstawie uchwały nr 160 Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2016r.), priorytet II Wczesne wspomaganie rozwoju dziecka i jego rodziny, działanie 2.5. Dofinansowanie zapewnienia funkcjonowania miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 posiadających orzeczenie

114 o niepełnosprawności lub wymagających szczególnej opieki – opracował Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2018. Program ten reguluje postępowania z wnioskami o przyznanie dofinansowywania

115 w jego ramach.

116 Analizując ww. przepisy ustaw oraz treść Programu "MALUCH+" 2018, należy podnieść, że wskazują one na podział czynności udzielenia dotacji z budżetu na dwa odrębne etapy dotyczące dofinansowania z publicznych środków. Pierwszy etap inicjowany jest przez zainteresowanego poprzez złożenie wniosku o udzielenie dotacji

117 i kończy się - co do zasady - wraz z zakwalifikowaniem beneficjenta do dofinansowania i umieszczenia go na liście podmiotów dotowanych, bądź odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez pozostawienie oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty (pkt 8 Programu), nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu. Czynności te mają niewątpliwie charakter administracyjnoprawny podlegający kontroli sądu administracyjnego.

118 Drugi etap wiąże się z zawarciem umowy, a zatem przy niestosowaniu ww. postanowień Programu co do np. pozostawienia oferty bez rozpatrzenia, odrzucenia oferty, odstąpienia od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenia oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu.

119 Bezsporne w sprawie jest, że projekt Skarżącej został pozytywnie oceniony

120 i rekomendowany do dofinansowania. Na stronach Ministerstwa Rodziny, Pracy

121 i Polityki Społecznej znajduje się informacja, że w ramach programu "MALUCH+" 2018 moduł 3, przyznano dofinansowanie na wszystkie oferty zakwalifikowane przez wojewodów w wysokości wnioskowanego zapotrzebowania. W związku z tym również skarżąca Fundacja została umieszczona na liście opublikowanej na stronie tego Ministerstwa wśród ofert w module 3 pod pozycją 43.

122 Prawdą jest, że umieszczenie Skarżącej na ww. liście nie oznacza, iż Wojewoda jest obowiązany do automatycznego zawarcia umowy z podmiotem ubiegającym się

123 o dotację. Należy bowiem mieć na uwadze choćby postanowienia Programu, na podstawie których wojewoda może: 1) odstąpić od podpisania umowy (pkt 6.1.4.) lub 2) wykluczyć Beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania (pkt 6.1.5.).

124 I tak na podstawie pkt 6.1.4. Programu "W przypadku zaistnienia przyczyn leżących po stronie beneficjenta uniemożliwiających niezwłoczne podpisanie umowy, beneficjent zobowiązany jest do złożenia pisemnych wyjaśnień, a wojewoda wyznacza termin podpisania umowy. Wojewoda może odstąpić od podpisania umowy w sprawie przekazania dofinansowania po wezwaniu beneficjenta do podpisania ww. umowy

125 z określeniem ostatecznego terminu na jej podpisanie i po jego bezskutecznym upływie."

126 Z kolei zgodnie z pkt 6.1.5. Programu, Beneficjent może zostać wykluczony przez wojewodę z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania w danym roku kalendarzowym, gdy:

127 - nie złoży oświadczenia o przyjęciu dofinansowania w terminie określonym w pkt 6.1.1., przy czym wojewoda jest zobowiązany do poinformowania beneficjenta drogą elektroniczną na wskazany w ofercie adres poczty elektronicznej o ww. obowiązku,

128 - w stosunku do beneficjenta została wydana ostateczna decyzja w sprawie zwrotu środków dotacji otrzymanych przez niego w poprzednich edycjach Programu

129 i beneficjent nie dokonał we wskazanym terminie zwrotu należności wraz z odsetkami,

130 - nie dokonał rozliczenia dotacji z lat ubiegłych lub nie dokonał zwrotu ewentualnych należności wraz z odsetkami w ramach realizacji poprzednich edycji Programu, również jeśli w Programie "MALUCH+" 2018 występuje jako nowy podmiot lub członek nowego podmiotu,

131 - nie dochował okresu trwałości przewidywanego przez poprzednie edycje Programu,

132 w ramach których otrzymał dotacje.

133 Zdaniem Sądu, analiza podanych przyczyn w piśmie Wojewody z dnia [...]., z powodu których organ odmawia dofinansowania, nie dotyczy ww. przypadków przewidzianych w Programie jako okoliczności uzasadniające odstąpienie od podpisania umowy, czy wykluczenie Beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania. Zarówno bowiem w pkt 6.1.4., jak i w pkt 6.1.5. nie wymieniono okoliczności, które zostały wskazane w piśmie z dnia [...].,

134 tj. brak zabezpieczenia majątkowego na wypadek ewentualnego zwrotu otrzymanej dotacji oraz udziału Fundacji "[...]" w realizacji projektu, wobec której prowadzone jest postępowanie administracyjne o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Zauważyć należy, że z odpowiedzi na skargę Wojewody wynika, iż "W związku z wypełnieniem wymogów Programu "Maluch+" 2018 oraz brakiem wystąpienia przesłanek negatywnych, o których mowa w pkt 6.1.4. i 6.1.5. Wojewoda przygotował Umowę Nr [...] w sprawie dofinansowania zadań

135 w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch +" 2018 (...)."

136 Z powyższego wynika, że organ nie dopatrzył się podstaw do stosowania pkt 6.1.4. oraz pkt 6.1.5. Programu. Nie można zatem nazwanej przez organ czynności "odmowy dofinansowania" rozpatrywać jako odmowy podpisania umowy w trybie pkt 6.1.4. czy wykluczenia beneficjenta z listy podmiotów zakwalifikowanych do uzyskania dofinansowania na podstawie pkt 6.1.5. Te postanowienia Programu nie były bowiem stosowane. Ponadto - jak już podkreślono - przewidują one inne sytuacje niż podane przez Wojewodę w niniejszej sprawie jako podstawa do odmowy dofinansowania.

137 Należy też podnieść, że w odpowiedzi na skargę organ jednoznacznie podał, iż nie mógł naruszyć pkt 8.3. Programu, bowiem "w sprawie nie zaszły przesłanki, o których mowa w przedmiotowym zapisie."

138 V. W związku z powyższym Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżeniu mogą podlegać tylko czynności w ramach I etapu ubiegania się o otrzymanie dotacji. Czynnością administracyjną w szczególności będzie informacja w przedmiocie pozostawienia oferty bez rozpatrzenia czy odrzucenie oferty, negatywna ocena projektu i odmowa zakwalifikowania wniosku do dofinansowania poprzez nieumieszczenie na liście beneficjentów, odstąpienie od podpisania umowy na podstawie pkt 6.1.4., czy wykluczenie oferty na podstawie pkt 6.1.5. Programu, pomimo umieszczenie jej na liście.

139 W tym stanie rzeczy tylko etap pierwszy ma charakter postępowania, w którym właściwy jest sąd administracyjny i który to etap na potrzeby tej sprawy można określić jako quasi administracyjny. Zdaniem Sądu, w dacie dokonania pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie i nie podjęcia czynności co do odstąpienia oraz wykluczenia na podstawie Programu, kończy się etap "administracyjny" postępowania z wnioskiem

140 o dofinansowanie.

141 Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że Skarżąca uzyskała pozytywną informację w przedmiocie oceny wniosku

142 o dofinansowanie poprzez umieszczenie na liście podmiotów zakwalifikowanych do dofinansowania i nie stosowano wobec niej żadnego postanowienia z Programu, co do pozbawienia Fundacji tego prawa (pkt 6.1.4., pkt 6.1.5.).

143 W związku z powyższym wszelkie spory między skarżącą Fundacją a Wojewodą, które wyniknęły po etapie postępowania o charakterze "administracyjnym", a na etapie zawarcia umowy o dofinansowanie, jakim jest etap dotyczący zabezpieczenia (§ 5 umowy), czy dodatkowych ustaleń co do udziału Fundacji "[...]" już przy realizacji projektu, a w szczególności mocno podkreślanego przez organ w odpowiedzi na skargę "bezprawnego" działania w zakresie wymiany str. 3 i 4 Umowy, przestały być sprawą,

144 w której właściwym byłby sąd administracyjny (sprawa "administracyjna"), a stały się sprawą z zakresu prawa cywilnego. Ponieść należy, że w odpowiedzi na skargę Wojewoda jednoznacznie stwierdził, że "Podstawą podjęcia decyzji przez Wojewodę

145 o niepodpisaniu Umowy Nr [...] były zdaniem Wojewody, bezprawne działania prowadzone przez Panią B. B. - P. Zarządu "Fundacji S."

146 w zakresie wymiany str. 3 i 4 Umowy Nr [...], a nie zapisy Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch+" 2018, jak również w związku z uzasadnionymi wątpliwościami dotyczącymi niewystarczającego zabezpieczenia środków dofinansowania i prawidłowości wykonania przez Fundację zadania objętego Umową."

147 Wobec powyższego, skoro po etapie "administracyjnym", udzielenie dofinansowania następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 217/08 z 4 marca 2008r., wyrok NSA sygn. akt II SA 2313/01 z 16 października 2001r., postanowienia NSA sygn. akt I OSK 144/13 z 12 lutego 2013r., pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

148 Zdaniem Sądu, z przedstawionych wyżej regulacji oraz ustaleń w sprawie nie wynika, aby po etapie "administracyjnym" Wojewoda wydawał decyzje administracyjne, czy też akty lub czynności administracyjne o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Trzeba bowiem jeszcze raz podkreślić, że Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć organów

149 w zakresie czynności administracyjnych (por. postanowienie z dnia 15 listopada 2013r. sygn. akt V SA/Wa 2289/13).

150 Ocena natomiast, czy zabezpieczenie odpowiada treści § 5 Umowy, nadto z kim będzie realizowany/wykonywany faktycznie projekt (chodzi o rolę Fundacji "[...]") oraz jaki jest charakter działań polegających na wymianie dwóch stron umowy pod kątem bezprawności (w kontekście prawa karnego), wykraczają poza zagadnienia

151 o charakterze administracyjnym. Przedstawiona na rozprawie kopia postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]. sygn. akt III Kp 369/18 w przedmiocie uwzględnienia zażalenia Wojewody i uchylenia postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej B. Północ w B.

152 o odmowie wszczęcia dochodzenia na podstawie art. 437 § 1 kodeksu postępowania karnego potwierdza, iż organ powołuje się na okoliczności zaistniałe po zakończeniu etapu administracyjnego i tym samym wykraczające poza ramy kontroli sądowoadministracyjnej. Trudno, aby na tym etapie tut. Sąd oceniał, czy podmiana stron umowy nosi znamiona bezprawności w rozumieniu prawa karnego i uprawnia Wojewodę do odmowy podpisania umowy czy zobowiązywał organ np. do jej zawarcia.

153 VI. W związku z tym skarga podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

154 M.Łent H. Adamczewska-Wasilewicz U. Wiśniewska