Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2018 r., I SA/Bd 612/18
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2018 r., I SA/Bd 612/18
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Mirella Łent Protokolant: Starszy asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę
Uzasadnienie
2 W złożonym wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu składek za pracowników, Skarżący poinformował, że zadłużenie powstało na skutek nie płacenia należności przez kontrahentów.
3 Decyzją z dnia [...]. Inne Oddział
4 w B. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...].
5 w łącznej kwocie [...]zł plus odsetki w łącznej kwocie [...]zł oraz na Fundusz [...] za okres
6 [...] w łącznej kwocie [...]zł plus odsetki w łącznej kwocie [...]zł. Organ analizując stan faktyczny zaistniały
7 w sprawie oraz sytuację materialno-finansową Zobowiązanego w świetle art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych
8 (Dz.U. z 2016r. poz. 963 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", wskazał, że wobec Skarżącego nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności.
9 Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018r., sygn. akt I SA/Bd 957/17 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że uwzględniając fakt, iż przedmiotem niniejszego postępowania są należności z tytułu składek za okresy z lat 1999-2000, 2003, a zatem nawet sprzed 18 lat (na dzień orzekania przez organ), to obowiązkiem organu było ustalenie
10 i wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, czy należności nie wygasły na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia. Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ powinien odnieść się szczegółowo do tego zagadnienia wykazując, które składki na skutek konkretnie jakich czynności nie uległy przedawnieniu. Na poparcie tej argumentacji organ powinien włączyć do akt sprawy stosowne dokumenty, aby twierdzenia organu można było skontrolować. Sąd nie przesądził, czy doszło do przedawnienia należności składkowych, czy nie miało ono miejsca. Stwierdził wyłącznie, że kwestia ta wymaga jednak szczegółowego rozważenia.
11 Decyzją z dnia [...]. Inne Oddział
12 w B. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres [...]
13 w łącznej kwocie [...]zł, plus odsetki w łącznej kwocie [...]zł oraz na Fundusz [...] za okres
14 [...] w łącznej kwocie [...]zł, plus odsetki w łącznej kwocie [...]zł.
15 W uzasadnieniu organ podał, że w okresie od [...]. do [...]. Skarżący prowadził działalność gospodarczą - zakład remontowo-budowlany zatrudniając pracowników. P. nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności za siebie oraz zatrudnionych pracowników, został dłużnikiem Inne, który naliczył odsetki od nieopłaconych w terminie należności. Organ wskazał, że
16 z przeprowadzonego postępowania oraz złożonych dokumentów wynika, iż Zobowiązany ma 65 lat, jest wdowcem. Od [...] pobiera rentę inwalidzką. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia na rzecz Komornika Sądowego w wysokości [...] zł miesięcznie. Skarżący otrzymuje z opieki społecznej zasiłek pielęgnacyjny
17 w wysokości [...] zł miesięcznie. Posiada nieruchomość w postaci mieszkania
18 o pow. 54 m2.
19 Wskazując na przesłanki umorzenia należności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ podał, że w stosunku do działalności Strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., nie zachodzą w stosunku do zadłużenia.
20 Z przyczyn oczywistych, nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również nie ma zastosowania. Należności zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. W związku z tym, brak jest podstaw zarówno formalnych, jak i merytorycznych dla podjęcia decyzji o umorzeniu ww. należności w oparciu o wyżej zacytowaną podstawę prawną. Z tych powodów nie zachodzą wobec Skarżącego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.
21 Organ stwierdził, że z uwagi na rodzaj zaległości - składki finansowane przez płatnika za ubezpieczonych - sprawa nie podlega rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 3a - z uwagi na indywidualną sytuację finansową płatnika. Zaznaczył, że zaległości, które Zakład mógł umorzyć w oparciu o sytuację finansową zostały umorzone decyzją nr [...]. Organ wskazał na możliwość udzielenia ulgi w spłacie należności
22 w postaci rozłożenia zadłużenia na raty.
23 Odnosząc się do kwestii ewentualnego przedawnienia należności, organ wskazał chronologicznie na zmiany przepisów dotyczących okresu przedawnienia należności
24 z tytułu składek oraz na zdarzenia powodujące przerwanie i zawieszenie biegu terminu przedawnienia. W tym zakresie stwierdził, że z uwagi na czynności skutkujące zawieszeniem biegu przedawnienia, czyli prowadzone postępowanie egzekucyjne, zaległości Skarżącego nie uległy przedawnieniu, bowiem za okres [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne [...].; za okres [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne [...].; za okres [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne [...].; za okres [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne [...].; za okres [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne [...].; za okres [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne [...].; za okres [...] wszczęto postępowanie egzekucyjne [...].; za cały powyżej wymieniony okres [...]. Urząd Skarbowy umorzył postępowanie z uwagi na nieściągalność. Dnia [...]. doręczone zostały upomnienia z dnia [...]. na zaległości z tytułu składek: [...], a następnie dnia [...]. wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne z wynagrodzenia za pracę, później ze świadczenia, które nadal jest prowadzone.
25 Reasumując, organ stwierdził, że wobec przedmiotowych zaległości prowadzone jest przez [...] Sądowego skuteczne postępowanie egzekucyjne, które powoduje, iż należności nie uległy przedawnieniu. Jednocześnie, w oparciu
26 o powyższe, nie zachodzą wobec Strony przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co uniemożliwia pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie decyzji
27 o umorzeniu należności na tej podstawie.
28 W skardze Strona wniosła o umorzenie zadłużenia. Skarżący podniósł, że organ uporczywie odmawia mu umorzenia zaległości pomimo, iż upłynęło już 15 lat od zakończenia działalności gospodarczej. Zwrócił uwagę, że w chwili składania wniosku
29 o umorzeniu należności, ich wysokość na dzień [...]. wraz z odsetkami
30 i kosztami egzekucyjnymi wynosiła [...] zł. Po złożeniu wniosku automatycznie dług wzrósł do kwoty [...]zł. W konsekwencji odwołania się do Ministerstwa Sprawiedliwości, decyzją nr [...] określono zaległość w kwocie [...]zł. Zdaniem Skarżącego, gdyby nie składał wniosku o umorzenie, jego dług na dzień dzisiejszy wynosiłby około [...] zł. Podnosząc zarzut uporczywego działania [...] Skarżący wskazał na przebieg postępowania dotyczącego przyznania mu renty oraz dodatku pielęgnacyjnego/opiekuńczego z MOPS. Podniósł, że kiedy prowadził jeszcze działalność gospodarczą, wskazywał komornikowi, kto zalega mu pieniądze, jednak komornik nie zrobił nic, aby te pieniądze odzyskać.
31 W odpowiedzi na skargę Inne wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
32 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
33 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy
34 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
35 (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje
36 w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
37 b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnia również okoliczności nie wskazane w skardze, mające wpływ na tę ocenę. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może jednak rozpoznać legalności innej sprawy administracyjnej niż tej, w której wniesiono skargę.
38 W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
39 Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja [...] z dnia [...]., utrzymująca
40 w mocy decyzję o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz [...] które to zostały w sposób szczegółowy określone w sentencji zaskarżonej decyzji .
41 Rozstrzygnięcie organu w tym zakresie wydane zostało z uwzględnieniem wytycznych wyrażonych w wyroku tut. Sądu z dnia 31 stycznia 2018 r. I SA/Bd 957/17.
42 W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zarzucił organom brak ustaleń w zakresie istnienia zaległości o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Natomiast pozytywne lub negatywne decyzje w przedmiocie umorzenia należności wobec [...] mogą być podejmowane wyłącznie w odniesieniu do należności istniejących do których uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany.
43 W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Zakład przeprowadził ponowne postępowanie w pełni prawidłowo, stosując się do wytycznych Sądu zawartych
44 w wyroku I SA/Bd 957/17, wykazując brak upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do zaległości objętych wnioskiem o umorzenie. Organ wypełnił tym samym postanowienia przepisu art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania
45 w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak również A. Kabat [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat,
46 M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).
47 Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 28 u.s.u.s., który w ust. 1 i ust. 2 stanowi, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane
48 w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności,
49 z zastrzeżeniem ust. 3a, który jednak w sprawie nie ma zastosowania. Tym samym ustawodawca przyznał [...] możność umorzenia w całości lub części należności
50 z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w dwóch sytuacjach, tj.: a) w przypadku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) oraz b) w uzasadnionych przypadkach - mimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przepis ten dotyczy wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Możliwość umorzenia zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do należności składkowych ubezpieczonych z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, to jest ich własnych obciążeń z tego tytułu. Przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie dopuszcza możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz [...] za pracowników, a więc zarówno w części finansowanej przez płatnika, jak i w części finansowanej przez pracowników. Wynika to również z art. 4 pkt 1 u.s.u.s., zgodnie
51 z którym przez pojęcie "ubezpieczony" rozumie się osoby fizyczne podlegające chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12; z 19 maja 2017 r., II GSK 2277/15). Tym samym w zakresie odpowiedzialności za zaległości z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczonych pracowników w części finansowanej przez płatnika i przez ubezpieczonych pracowników, brak jest możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Należy także zauważyć, że rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. i dotyczy wyłącznie umarzania należności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Stąd też, w sytuacji gdy
52 w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., to również nie może mieć zastosowania powołane wyżej rozporządzenie wykonawcze (por. wyrok NSA
53 z 18 lutego 2014 r., II GSK 1846/12).
54 Doprecyzowując przesłanki umorzenia należności prawodawca w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazał, iż całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy:
55 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
56 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia
57 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978);
58 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku,
59 z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy
60 z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
61 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
62 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia
63 w postępowaniu egzekucyjnym;
64 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
65 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,
66 z którego można prowadzić egzekucję;
67 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
68 Zauważyć trzeba także, że umorzenie należności składkowych, na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., ustawodawca oparł na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego. Taka forma działania organu administracji oznacza, że organ ten nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta, Prawo administracyjne, PWN, Warszawa 1984). Podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o uznanie administracyjne (dyspozycja przepisu stanowiącego podstawę aktu swobodnego skonstruowana m.in. poprzez użycie zwrotu "organ może") stanowi skorzystanie
69 z uprawnienia administracji do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych skutków prawnych
70 w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisami prawa materialnego. Innymi słowy, działając w ramach swobodnego uznania, organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Przy wydawaniu jednakże decyzji
71 w przedmiocie umorzenia należności składkowych organ jest zobowiązany do rzetelnej
72 i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji
73 o charakterze uznaniowym. Takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony
74 w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 762/16).
75 Sąd w składzie orzekającym stwierdził, iż w realiach badanej sprawy zasadnie organ rentowy uznał, że nie zachodzą przesłanki umorzenia należności, określone
76 w przywołanych wyżej regulacjach. Przede wszystkim należy wskazać, iż poza sporem jest to, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zawarte w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, pkt 4a i pkt 4b u.s.u.s., gdyż – jak zauważył organ – okoliczności z nich wynikające nie wystąpiły. Z kolei względem przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 5 u.s.u.s. trzeba wskazać, iż jakkolwiek w niniejszej sprawie nastąpiło w 2003r. zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, która to okoliczność nie jest kwestionowana przez stronę, to jednak ustalono, że skarżący uzyskuje świadczenie rentowe w kwocie [...]zł brutto oraz zasiłek z pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Tym samym nie można przyjąć, iż w realiach badanej sprawy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Przeciwnie z przedstawionych przez organ okoliczności sprawy, a nie zakwestionowanych przez skarżącego wynika, że aktualnie względem skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez komornika sądowego.
77 Nadto organ rentowy zasadnie uznał, iż na etapie rozstrzygania wniosku skarżącego, przy informacji o posiadanym stałym dochodzie w postaci świadczenia emerytalnego nie można uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
78 Mając na względzie powyższe, trafnie [...] uznał, że w sprawie nie mamy do czynienia ze stanem całkowitej nieściągalności, co wykluczało umorzenie zaległości na podstawie art. 28 u.s.u.s. Odnosząc się do zarzutów skarżącego w kwestii wysokości zadłużenia to na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik organu wyjaśniła, że całkowita kwota zadłużenia uzależniona jest od wysokości naliczanych odsetek, nie mniej kwota główna zadłużenia to ok. [...] zł.
79 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę
80 H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska M. Łent