Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., II SAB/Bd 4/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., II SAB/Bd 4/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. sprawy ze skargi P. L. M. na bezczynność spółki A w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje spółkę A w T. do rozpoznania w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) wniosku P. L. M. z dnia 30 listopada 2010 roku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku , 2. zasądza od spółki A w T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 30 listopada 2010 r. P. L. M. zwrócił się do T. A. R. R. S.A. z siedzibą w T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez doręczenie listem poleconym na wskazany adres pełnego sprawozdania finansowego spółki za lata 2007, 2008 i 2009.

3 W odpowiedzi na tak sformułowany wniosek T. A. R. R. S.A. pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. poinformowała P. L. M., iż jego działanie nie ma nic wspólnego z korzystaniem z przysługującego prawa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Dalej Agencja podała, że celem zaistnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej muszą zostać spełnione bezwzględne przesłanki ustalone ustawą, tj. informacja musi być informacją publiczną w rozumieniu ustawy, natomiast podmiot jej udzielający musi być z mocy ustawy do tego zobowiązany. Tylko łączne spełnienie w/w przesłanek warunkuje obligatoryjność zachowania się zgodnie z nakazem ustawy.

4 Zdaniem spółki w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do udostępnienia informacji w trybie przepisów tej ustawy, ponieważ nie podlega obowiązkowi wynikającemu z przedmiotowej ustawy. Jednocześnie wskazano, że większość żądanych informacji funkcjonuje w obiegu publicznym i skarżący może uzyskać je z innych powszechnie dostępnych źródeł (m. in. BIP i strona internetowa spółki, Monitory Sądowe B).

5 Po otrzymaniu powyższej odpowiedzi P. L. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność i wniósł o nakazanie organowi rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

6 W uzasadnieniu skargi P. L. M. wskazał, iż w terminie ustawowym zapytany podmiot ani nie udostępnił informacji publicznej, ani nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Ponadto podał, że spółka jest samorządową osobą prawną, ponad 90% jej akcji jest własnością Województwa [...] i Gminy T., zaś zgodnie z jej statutem wykonuje ona zadania publiczne, nie działa dla zysku. Nadto skarżący podał, iż na dzień wystąpienia o udzielenie informacji publicznej nie była ona opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej.

7 W odpowiedzi na skargę T. A. R. R. S.A. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że nie zasługuje ona na uwzględnienie z uwagi na brak zaistnienia przesłanki bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę podniesiono, iż wniosek skarżącego otrzymano w dniu 1 grudnia 2010 r., natomiast odpowiedź będąca rozstrzygnięciem została wysłana wnioskodawcy w dniu 17 grudnia 2010 r. pismem z dnia 15 grudnia 2010 r. Następnie dodano, iż wobec skierowania do TARR S.A. w dniach 29 i 30 listopada 2010 r. oraz w dniu 1, 2 i 3 grudnia 2010 r. szeregu pism dotyczących udostępnienia informacji, które w mniemaniu skarżącego są informacjami publicznymi, a w istocie nie podlegają tej kategorii informacji, spółka na powyższe odpowiedziała jednym pismem datowanym na dzień 15 grudnia 2010 r. a wysłanym w dniu 17 grudnia 2010 r. z uwagi na zwiększony zakres pracy Agencji przed końcem roku. Wysyłając zatem przedmiotowe pismo do skarżącego został wypełniony obowiązek wynikający z ustawy. Przy czym w sytuacji formułowania skargi w oparciu o zarzut bezczynności nie ma znaczenia treść samej odpowiedzi na skierowane żądanie. W takiej więc sytuacji nawet to dwudniowe przekroczenie terminu na odpowiedź nie wpływa na zasadność skargi, bowiem odpowiedź została wysłana skarżącemu przed zawiśnięciem sprawy w sądzie.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

9 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

10 Zaznaczyć na wstępie należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W takim przypadku - zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sadów administracyjnych poglądem - skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Stanowisko takie wyraził między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 (publikowane w Lex nr 236545), a sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten w pełni podziela.

11 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) ustanawiając generalną zasadę udostępniania informacji publicznej przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępnienia wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 cyt. ustawy. Z takim właśnie wnioskiem wystąpił skarżący domagając się udzielenia mu informacji publicznej polegającej na doręczeniu listem poleconym na wskazany adres pełnego sprawozdania finansowego spółki za lata 2007, 2008 i 2009. Przedmiotem zaś skargi jest pismo wymienionej spółki stanowiące odpowiedź, w której odmówiono mu żądanej informacji, gdyż przyjęto, że żądane sprawozdania finansowe nie są informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy, a spółka nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle tejże ustawy do ich udostępnienia.

12 W pierwszej kolejności należy zatem ocenić czy i jakie środki przysługiwały w takiej sytuacji skarżącemu. W postanowieniu z dnia 18 marca 2010 r. (I OSK 405/10, LEX nr 606370) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, LEX Nr 299295, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX Nr 78063, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, LEX Nr 78064). Jeżeli natomiast strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu, twierdząc, że wszczęta przez nią sprawa administracyjna winna zostać załatwiona poprzez wydanie decyzji, to w okolicznościach niniejszej sprawy winna złożyć skargę na bezczynność organu.

13 Zaznaczyć przy tym należy, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SAB/Go 52/09, niepubl.). W postępowaniu tym Sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w ustawie o dostępie do informacji publicznej dającym uprawnienie do wydania decyzji.

14 W związku z powyższym, by stwierdzić, czy T. A. R. R. S.A. pozostaje w bezczynności, niezbędne jest ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Pojęcie to ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca wymienia przykładowo te sfery działalności, w których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Są to między innymi informacje o:

15 - podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

16 a) statusie prawnym lub formie prawnej,

17 b) organizacji,

18 c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

19 d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

20 e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

21 f) majątku, którym dysponują,

22 - zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

23 a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

24 b) trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

25 c) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

26 d) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

27 e) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

28 - danych publicznych, w tym:

29 a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

30 - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

31 - dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

32 b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

33 c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

34 d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,

35 - majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, długu publicznym, pomocy publicznej i ciężarach publicznych.

36 Jak wynika z powyższego, informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym ustawą, jest każda informacja dotycząca szeroko rozumianej działalności organów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

37 W świetle wyżej przytoczonych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

38 Można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

39 Zakres pojęcia informacji publicznej interpretować przy tym należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa

40 Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

41 Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wbrew stanowisku T. A. R. R. S.A., wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2010 r. winien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępnie o informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

42 T. A. R. R. S.A. z siedzibą w T. jest spółką prawa handlowego, w którym jednostka samorządu terytorialnego – Województwo [...] ma 63,93 % udziałów oraz inna jednostka tego samorządu – Gmina Miasta T. posiada 28,76% udziałów (vide informacje zamieszczone w Biuletynie Informacji spółki). Tak więc wymieniona spółka dysponuje majątkiem publicznym oraz dodatkowo jest osobą prawną, w której obydwie jednostki samorządu terytorialnego łącznie, a także samo Województwo [...] posiadają pozycję dominującą (wielkość udziałów przekraczającą 40% - art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów – Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).

43 Poza tym zgodnie z § 5 ust. 1 statutu T. A. R. R. S.A. (opublikowany na stronie BIP spółki) jej celem jest podejmowanie działań na rzecz rozwoju przedsiębiorczości oraz rozwoju gospodarczego kraju, a zwłaszcza Województwa [...] poprzez podnoszenie konkurencyjności gospodarki, przygotowanie przedsiębiorstw i struktur otoczenia biznesowego do współpracy z instytucjami Unii Europejskiej, pomoc w dostosowaniu małych i średnich przedsiębiorstw do wymogów rynku europejskiego oraz ułatwienie im dostępu do nowoczesnych technologii produkcji i metod zarządzania zaś z ust. 2 wynika, iż nie działa dla zysku (przeznacza go na cele statutowe).

44 W świetle powyższego nie ulega wątpliwości to, że spółka jest podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej.

45 Jak już wskazano, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja w sprawach publicznych jest informacją publiczną. Pełne sprawozdania finansowe spółki akcyjnej, jaką jest agencja, o doręczenie których wystąpił skarżący, zawierają informacje o jej wynikach finansowych, przedstawionych zgodnie z zasadami rachunkowości. Sprawozdanie finansowe obejmuje zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2009 r., Nr 152, poz. 1223 j.t.):

46 1) bilans;

47 2) rachunek zysków i strat;

48 3) informację dodatkową, obejmującą wprowadzenie do sprawozdania finansowego oraz dodatkowe informacje i objaśnienia.

49 W dalszej części ustawy o rachunkowości wymienione są szczegółowe składniki sprawozdania finansowego, np. w bilansie wykazuje się stany aktywów i pasywów na dzień kończący bieżący i poprzedni rok obrotowy, w rachunku zysków i strat wykazuje się oddzielnie przychody, koszty, zyski i straty oraz obowiązkowe obciążenia wyniku finansowego za bieżący i poprzedni rok obrotowy. W art. 48 ust. 1 cyt. ustawy o rachunkowości wskazano, że: " Informacja dodatkowa powinna zawierać istotne dane i objaśnienia niezbędne do tego, aby sprawozdanie finansowe odpowiadało warunkom określonym w art. 4 ust. 1, a w szczególności obejmować:

50 1) wprowadzenie do sprawozdania finansowego, zawierające opis przyjętych zasad (polityki) rachunkowości, w tym metod wyceny i sporządzenia sprawozdania finansowego w zakresie, w jakim ustawa pozostawia jednostce prawo wyboru, oraz przedstawienie przyczyn i skutków ich ewentualnych zmian w stosunku do roku poprzedzającego;

51 2) dodatkowe informacje i objaśnienia:

52 a) do pozycji bilansu, rachunku zysków i strat, zestawienia zmian w kapitale (funduszu) własnym oraz rachunku przepływów pieniężnych za okresy sprawozdawcze objęte sprawozdaniem finansowym,

53 b) proponowany podział zysku lub pokrycia straty,

54 c) podstawowe informacje dotyczące pracowników i organów jednostki,

55 d) inne istotne informacje dla zrozumienia sprawozdania finansowego."

56 O publicznym charakterze żądanej przez skarżącego informacji przesądza w oczywisty sposób przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d, e ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczy ona bowiem w istocie majątku podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c (m.in. majątkiem samorządowym), jak również dochodów i strat spółki handlowej, w której podmiot wymieniany w pkt c ma pozycję dominującą oraz dysponowania tymi dochodami i sposobu pokrywania strat.

57 Reasumując, spółka miała obowiązek udzielić skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Tymczasem w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. spółka stwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do udostępnienia skarżącemu informacji w trybie przepisów ustawy, ponieważ nie podlega ona obowiązkowi wynikającemu przedmiotowej ustawy. Z drugiej jednak strony na jej oficjalnej stronie internetowej znajduje się link do odpowiednich stron Biuletynu Informacji Publicznej (BIP), a w w/w piśmie podała, że większość żądanych informacji skarżący może uzyskać właśnie z BIP. Jest to oczywista sprzeczność w argumentacji spółki. Jak z powyższych ustaleń wynika, spółka jest podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udzielenia informacji będącej w jej posiadaniu, mającej walor informacji publicznej. Z tego samego powodu spoczywa na niej również obowiązek udostępniania informacji publicznej w BIP.

58 Mając na uwadze powyższe zarzut bezczynności spółki należało uznać za uzasadniony i w konsekwencji na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji.

59 O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyżej wymienionej ustawy.