Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2010 r., II SA/Bd 94/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 maja 2010 r., II SA/Bd 94/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy w K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 24f ust. 1 i 1a oraz art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w K.: A. Z., w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem dzierżawionych od Gminy [...] gruntów rolnych, stanowiących mienie komunalne Gminy [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda podniósł, iż w toku prowadzonego postępowania Przewodnicząca Rady Gminy w [...] pismem z dnia [...] r., znak [...] poinformowała, że radny A. Z. jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne we wsi [...] na gruntach stanowiących jego własność, będących w posiadaniu samoistnym oraz dzierżawionych prywatnie o łącznej powierzchni 12,58 ha, a w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 1 września 2007 r. dzierżawił grunty mienia komunalnego Gminy [...] o powierzchni 0,50 ha stanowiące część działki nr 428, położone we wsi Ł., wykorzystywane również na cele rolnicze. Podkreślono przy tym, że A. Z. po zapoznaniu się z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 1/07 wskazującą, że "prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym", złożył w Urzędzie Gminy [...] w dniu 31 lipca 2007 r. oświadczenie dotyczące rezygnacji z kontynuacji dzierżawy przedmiotowych gruntów, położonych we wsi Ł., lecz jako rolnik wykorzystał rok gospodarczy, zebrał plony z pola, w które wcześniej musiał zainwestować. Organ wskazał również, że do akt sprawy włączona została także dokumentacja, przesłana wcześniej przez Radę Gminy w [...] w ramach sprawy o wygaśnięcie mandatu radnego A. Z. sygn. akt II SA/Bd 22/08 ze skargi mieszkańca Gminy [...], zakończonej postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 sierpnia 2008 r. o odrzuceniu skargi. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na swoje pismo z dnia 11 maja 2009 r. znak 0.0065-1/09, Rada Gminy w [...] przesłała dokument w postaci stanowiska z dnia 8 maja 2009 r., w którym stwierdziła, że "Rada Gminy w [...] po zapoznaniu się z obszerną dokumentacją dotyczącą zbadania sytuacji prawnej radnego, stwierdza, że w przypadku Pana A. Z. nie zachodzą przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego gminy do prowadzenia działalności gospodarczej". Natomiast w odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] r. znak [...] do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, Przewodnicząca Rady Gminy w [...] pismem z dnia [...] r. znak [...] poinformowała, że Rada Gminy w [...] nie podjęła stosownej uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego A. Z.. Prezentując stanowisko w sprawie, podkreśliła, że "zdaniem radnych, pozbawienie mandatu radnego bez wykazania, że dzierżawione grunty rzeczywiście służyły radnemu do prowadzenia z ich udziałem stałej i zarobkowej działalności gospodarczej jest zbyt daleko idącą interpretacją art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym". Zdaniem organu nadzoru, w świetle powołanych dowodów, nie budzi wątpliwości okoliczność prowadzenia przez A. Z. działalności wytwórczej w rolnictwie na wskazanej nieruchomości, oznaczonej działką nr 428 w części o pow. 0,50 ha, w skład której wchodziły grunty orne, położonej w Ł. w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r., którą to działalność należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie prowadzenia takiej działalności. Zarówno w Stanowisku Rady Gminy w [...]z dnia 8 maja 2009 r., jak i w piśmie Przewodniczącej Rady Gminy w [...] z dnia 7 października 2009 r. nie udowodniono, że we wspomnianym okresie przedmiotowy grunt nie należał do gospodarstwa rolnego, prowadzonego przez Pana A. Z. Nie został on bowiem wyłączony z produkcji rolnej, ani też nie był uprawiany przez inną osobę. Podkreślono również, że kwestia charakteru prawnego działalności polegającej na prowadzeniu gospodarstwa rolnego stała się przedmiotem szczegółowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 1/07 ONSA i WSA 2007/3/62, ZNSA 2007/2, OwSS 2007/3), w którym stwierdzono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

3 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Gminy w [...] zarzuciła zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu nr [...] naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego nr [...] w całości. Uzasadniając swoje stanowisko strona skarżąca podniosła, iż A. Z. przez ponad 1,5 roku dzierżawił grunty rolne, stanowiące własność gminy, przy czym powierzchnia tych gruntów była nieznaczna w stosunku do wielkości gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność tego radnego, a zestawienie powierzchni 9,01 ha gruntów stanowiących własność radnego i 0,5 ha gruntów dzierżawionych świadczy o tym, iż trudno mówić o uzyskaniu korzyści z dzierżawy gruntów gminnych. Zdaniem strony skarżącej trudno znaleźć związek funkcjonalny pomiędzy prowadzoną przez tego radnego działalnością rolniczą, a dzierżawą niewielkiej działki, a brak istnienia związku funkcjonalnego powoduje, że nie można postawić radnemu zarzutu naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołano przy tym orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym dokonując wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy oceniać istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy korzystaniem z mienia gminy, a prowadzoną działalnością, (wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/2004) oraz wskazujące na pogląd, iż radny który jest rolnikiem i dzierżawi grunty od gminy, nie narusza przepisów antykorupcyjnych - wyrok WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 140/2006).

4 W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia zakres korzystania przez radnego z mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności rolniczej, a więc wielkość dzierżawionej działki i uzyskiwane z niej przychody oraz dochód. Skoro więc A. Z. dzierżawił przedmiotową działkę, będąc rolnikiem i wykorzystywał ją na cele rolnicze, naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co powinno skutkować wygaśnięciem mandatu.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

7 Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego, Wojewódzki Sad Administracyjny nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień prawa procesowego bądź materialnego, które powodowałyby konieczność jego uchylenia.

8 Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 24 f ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy (ust. 1a).

9 Wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, gdy zostaną spełnione przesłanki zawarte w art. 24f ust. 1 cyt. ustawy. Jednocześnie rada gminy, a przypadku jej zastępstwa – wojewoda, stwierdzają wystąpienie okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Uchwała rady o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu jak i zarządzenie zastępcze o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu zmierzają do autorytatywnego potwierdzenia skutku prawnego (ex tunc), jaki wystąpił z mocy ustawy (por. wyrok Trybunału konstytucyjnego z 17 lipca 2007 r., P 19/04).

10 W rozpoznawanej sprawie okolicznością powodującą wygaśnięcie mandatu było w ocenie organu wystąpienie okoliczności określonych w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. A. Z. został wybrany radnym Gminy [...], a jednocześnie był rolnikiem, i właścicielem gruntów o łącznej powierzchni 9,01 ha, położonych w [...], oznaczonych działkami nr [...], składających się z gruntów ornych, łąk, użytków rolnych zabudowanych, stanowiących gospodarstwo rolne, przy czym w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. rozszerzył obszar wskazanego gospodarstwa rolnego o grunty rolne stanowiące część działki nr [...] o pow. 0,50 ha, położonej we wsi Ł., stanowiące mienie komunalne Gminy [...]. Okoliczność ta jest bezsporna i została potwierdzona przez A. Z. podczas XVI Sesji Rady Gminy w [...] w dniu 20 listopada 2007 r. oraz przez radnych – J. W., J. J. i A. Z. w swoich wypowiedziach na stronie 6 protokołu z przebiegu obrad XVII Sesji Rady Gminy w [...] odbytej w dniu 4 grudnia 2007 r., których nie zakwestionował A. Z.. Przedstawione dowody słusznie zostały przez organ nadzoru zakwalifikowane jako potwierdzające okoliczność prowadzenia przez Pana A. Z. działalności wytwórczej w rolnictwie na wskazanej nieruchomości, oznaczonej działką nr [...] w części o pow. 0,50 ha, w skład której wchodziły grunty orne, położonej w Ł. w okresie od 30 stycznia 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r., którą to działalność należy zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie prowadzenia takiej działalności.

11 Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007/3/62), że przewidziane w art. 3 ustawy wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, lecz jedynie że działalność ta nie podlega reżimowi prawnemu tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającej na tym, że w art. 2 określa się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Następnie NSA stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należy też zauważyć, że stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. dokonana w ten sposób interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

12 W tej sytuacji twierdzenie strony skarżącej, iż prowadzenie przez A. Z. gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, że nie osiąga korzyści z dzierżawy gruntów gminnych, czy też o braku związku funkcjonalnego pomiędzy prowadzoną przez tego radnego działalnością rolniczą, a dzierżawą niewielkiej działki jest nieuzasadnione, co oznacza, że A. Z. naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie ma bowiem znaczenia zakres korzystania przez radnego z mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności rolniczej, a więc wielkość dzierżawionej działki i uzyskiwane z niej przychody oraz dochód, dlatego też, skoro A. Z. dzierżawił przedmiotową działkę, będąc rolnikiem i wykorzystywał ją na cele rolnicze, naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co powinno skutkować wygaśnięciem mandatu. Brak jest bowiem podstaw do przyjmowania, że ze względu na niewielką powierzchnię dzierżawionej od gminy działki rolnej, nie istnieje związek funkcjonalny między korzystaniem z niej, a prowadzoną przez radnego działalnością wytwórczą w rolnictwie na pozostałym, należącym do niego gospodarstwem rolnym.

13 Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że na dzień dokonania wyboru A. Z. na radnego Rady Gminy [...] oraz na dzień, kiedy upływał 3 - miesięczny termin, w którym radny był zobowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, A. Z. naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

14 Zgodzić się więc należy z treścią zarządzenia zastępczego Wojewody, iż A. Z. jako radny Rady Gminy [...], prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której został wybrany na radnego. Skoro bowiem radny Rady Gminy w [...] nie zaprzestał prowadzenia takiej działalności, zastosowanie w sprawie winien mieć przepis art. 190 ust. 5 z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ponieważ radny nie odstąpił od prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w terminie 3 miesięcy od dnia ślubowania, a Rada Gminy w [...] nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu tego radnego, do czego była zobligowana na mocy art. 190 ust. 6 ww. ustawy, wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. był zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Gminy.

15 Sąd stwierdza więc, że przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego, nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego.

16 Dlatego, mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.