Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SA/Bd 879/15

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 sierpnia 2015 r., II SA/Bd 879/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. spółka "A" Sp. z o.o. w Bydgoszczy wniosła skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] stycznia 2015r. w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych.

3 Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

4 W dniu [...] stycznia 2015 r. inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wszczął kontrolę w "A" Sp. z o.o. w [...].

5 W dniu [...] stycznia 2015 r. skarżąca złożyła sprzeciw wobec czynności kontrolnych podejmowanych przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] podnosząc zarzut naruszenia przez kontrolującego przepisów art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – prowadzenie u jednego przedsiębiorcy więcej niż jednej kontroli jednocześnie.

6 Postanowieniem z dnia [...]21 stycznia 2015 r. inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu kontroli. W uzasadnieniu wskazano, iż poprzednia kontrola w "A" Sp. z o.o. w [...] rozpoczęta w dniu [...] lipca 2014 r. zakończyła się odstąpieniem od czynności kontrolnych – inspektor pracy nie rozpatrzył sprzeciwu strony w terminie 3 dni, co jest równoznaczne w skutkach z uznaniem sprzeciwu. Ponadto wskazano, że zakaz prowadzenia więcej niż jednej kontroli równocześnie nie dotyczy sytuacji, gdy prowadzenie kontroli jest konieczne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia.

7 Skarżąca wniosła zażalenie na wymienione postanowienie do Okręgowego Inspektora Pracy w [...].

8 Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy z dnia [...] stycznia 2015 r. (doręczone 18 lutego).

9 W dniu [...] marca 2015r. "A" sp. z o.o. w [...] złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 82 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, jakoby w przedmiotowym przypadku kontrola mogła być kontynuowana mimo trwania uprzednio wszczętej kontroli innego organu kontroli oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. przepisów: art. 7 kpa, art. 9 kpa, art. 12 § 1 kpa przez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu wpisu o wcześniejszym wszczęciu kontroli przez ten sam organ kontroli, która nie została ukończona. Skarżąca na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w [...], zasadzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów.

10 W odpowiedzi na powyższą skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.

11 Postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę spółki "A" Sp. z o.o. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lutego 2015 r.

12 Następnie pismem z dnia [...] marca 2015 r. spółka "A" Sp. z o.o. w [...] wniosła ponownie sprzeciw wobec podjętej kontroli przez inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], podnosząc przekroczenie upoważnienia do kontroli przez żądanie dokumentów nie mieszczących się w zakresie kontroli określonym w upoważnieniu do jej przeprowadzenia.

13 Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. inspektor pracy orzekł o kontynuowaniu kontroli. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów ustawy o s.d.g. wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Natomiast wniesiony sprzeciw w niniejszej sprawie uchybia temu terminowi, gdyż został wniesiony 45 dni od dnia wszczęcia kontroli.

14 Skarżąca wniosła zażalenie na wymienione postanowienie do Okręgowego Inspektora Pracy w [...]

15 Okręgowy Inspektor Pracy postanowieniem z dnia [...] maja 2015 roku, nr [...] utrzymał w mocy postanowienie inspektora pracy z dnia [...] marca 2015r.

16 W dniu [...] czerwca 2015r. "A" sp. z o.o. w [...] złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy za pośrednictwem Okręgowego Inspektora Pracy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania powodujące nieważność postanowienia, przez ponowne rozpatrzenie zażalenia skarżącego na postanowienie z dnia [...] stycznia 2015 r. o nieuwzględnieniu sprzeciwu i kontynuowaniu czynności kontrolnych, gdy zostało ono już rozstrzygnięte postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lutego 2015 r.

17 W odpowiedzi na powyższą skargę Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej oraz podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. dokonał sprostowania omyłki pisarskiej w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. poprzez wpisanie poprawnej daty wniesionego zażalenia i zaskarżonego postanowienia.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: "P.p.s.a.").

20 I tak zgodnie z regulacją art. 1 P.p.s.a. ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zakres kognicji sądów administracyjnych unormowany został w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 cytowanej ustawy. W myśl natomiast powołanego wyżej art. 3 sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na:

21 1. decyzje administracyjne;

22 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

23 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;

24 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

25 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach;

26 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

27 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane z zakresu administracji publicznej;

28 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

29 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

30 Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, iż w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikającą z innych niż administracyjny stosunków prawnych. Stosownie do tego przyjąć należy, że w pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 spory o właściwość lub kompetencyjne, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych.

31 Rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) reguluje w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Powołana ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w art. 1 stanowi, że "Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie". Tak też określony jest zakres postępowania kontrolnego. W art. 21 tej ustawy "Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń". Powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. I tak np. w art. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 97) dodano po art. 12 art. 12a w ustawie z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w brzmieniu: "Do kontroli działalności gospodarczej stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej". W powołanej ustawie o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawarto regulację ustaw działalności gospodarczej przedsiębiorcy, do których stosuje się rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Pracy ma swój odrębny przedmiot.

32 Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1–4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy.

33 Postanowienie to nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

34 Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

35 Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Pomijając odrębność przedmiotu postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy od postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, to zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

36 Na postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014r. sygn. akt II GPS 3/13 (dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) i wskazanej tam argumentacji, którą Sąd podziela.

37 W konsekwencji uznać należy, że również skarga "A" Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] marca 2015 w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych będące niejako kontynuacją postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest niedopuszczalna.

38 Uwzględniając powyższe, wobec tego, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono o jej odrzuceniu.