Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2013 r., II SA/Bd 621/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2013 r., II SA/Bd 621/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXV/230/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 13 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr XXV/230/2012 z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działek nr 104/1-a i 103/6 położonych w obrębie wsi [...](Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2012 r. poz. 3786), zarzucając mu naruszenie art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej w skrócie "u.p.z.p") w brzemieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, w związku z 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871, zwanej w skrócie "zm.u.p.z.p.").

3 Wojewoda wskazał, że w § 7 pkt 13 zaskarżonej uchwały dopuszczono "podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,1 ha".

4 W ocenie skarżącego zapis ten sprowadza się do określenia zasad podziału nieruchomości, a dokładnie – do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem.

5 Wojewoda zwrócił uwagę, że postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do 20 października 2010 r. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.p.z.p., która w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. dopuściła określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie jednak z art. 4 ust. 2 zm.u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu 26 czerwca 2008 r. (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr XXII/186/2008). Oznacza to, że Rada nie dysponuje uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

6 Wojewoda wskazał ponadto, że postępowanie podziałowe zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), a zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, w ocenie organu nadzoru nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, ponieważ sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Rada Miejska przekraczając swoje kompetencje do stanowienia aktu prawa miejscowego naruszyła art. 94 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto Rada określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały (§ 8 pkt 13 uchwały), w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy.

7 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie zachodzą określone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt i pkt 10 u.p.z.p. nie jest zasadny.

8 Rada wskazała, że § 6 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi, że nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na terenach objętych planami nie występuje potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż obecny kształt i wielkość działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a regulacje miejscowego planu nie zakazują łączenia działek, znoszenia współwłasności, jak również wydzielenia nowych działek gruntu. Przepis § 7 pkt 13 uchwały o minimalnej powierzchni działki budowlanej w ocenie Rady ma na celu wyłącznie określenie maksymalnej granicy intensyfikacji zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z kompetencji planistycznej gminy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w wersji obowiązującej w okresie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi wskaźnik intensywności zabudowy, dlatego też kwestionowany § 7 pkt 13 uchwały znajduje podstawę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10 Skarga jest zasadna.

11 Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

12 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższy sposób Sąd nie tylko uznał skargę za zasadną, ale jednocześnie uznał, że zachodzi potrzeba orzeczenia w szerszym zakresie, niż wnosi o to Wojewoda.

13 W dniu 26 czerwca 2008 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr XXII/186/2008 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej z usługami dla działek nr 104/1-a i 103/6 położonych w obrębie wsi [...].

14 Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem uchwały było ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do podjęcia uchwały o planie miejscowym doszło do zmiany przepisów. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) obowiązującej od dnia 21 października 2010 r. zmieniono art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określeniu w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Organ natomiast procedował opierając się na brzmieniu ustawy sprzed nowelizacji, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 zm. u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

15 W wyniku przeprowadzonej procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem dnia 13 grudnia 2012 r. zaskarżonego planu, w § 7 pkt 13 zawarto zapis o minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału tj. 0,1 ha (uchwała nr XXV/230/2012).

16 W tych okolicznościach należało ocenić dopuszczalność postanowienia o ustaleniu minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału, skoro wcześniejsze brzmienie art. 15 u.p.z.p. nie przewidywało takiej możliwości.

17 W ocenie Sądu, zaprezentowane w skardze w tym przedmiocie stanowisko Wojewody zasługuje na uwzględnienie. Pomijając argumentację zawartą w skardze, którą Sąd w pełni akceptuje należy wskazać na wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu. Określenie minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, lecz stanowi jeden z elementów szczegółowych zasad podziału. Prowadzi to też do wniosku, że określenie w planie, na gruncie brzmienia poprzednich przepisów, minimalnej powierzchni działek po podziale, przeczy zawartemu w rozdziale 2 § 6 pkt 9 zapisowi, że w planie nie ustala się szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości.

18 Przede wszystkim jednak z ust. 2 art. 93 u.g.n. wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 744/12 z 10 stycznia 2013 r. Lex nr 1274699 i II SA/Wr 920/11 z 22.03.2012 r. Lex nr 1139040 oba zawierające identyczną tezę, II SA/Sz 932/11 z 1.12.2011 r. Lex nr 1133635, II SA/Gd 923/10 z 4.08.2011 r. Lex 864335). W wyroku NSA w sprawie II OSK 2335/10 z 20 stycznia 2011 r. Sąd ten stwierdził, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania.

19 Powyższe prowadzi do wniosku, iż zasadny jest wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności § 7 pkt 13 uchwały nr XXV/230/12.

20 Ponadto, jak wskazano na wstępie, Sąd nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, władny jest zatem stwierdzić nieważność nawet całości zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie zaistniała konieczność orzeczenia w takim właśnie zakresie.

21 Jak wyżej wskazano – w związku z brzmieniem przepisu art. 4 ust. 2 zm. u.p.z.p. Rada winna przy uchwalaniu zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.p.z.p. Radę obowiązywał zatem przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu zgodnie z którym "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium" a nie w brzmieniu "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Zaskarżony plan miejscowy ma zatem spełnić nie warunek "braku naruszenia" ale warunek "zgodności" ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż w przypadku terminów "spójność", czy "niesprzeczność" stosowanych przez ustawodawcę w innych wersjach analizowanego przepisu.

22 Zdaniem Sądu warunek "zgodności" przedmiotowej uchwały ze studium nie został spełniony.

23 Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXII/186/2008 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego granice terenu objętego projektem planu znajdują się w "obszarze D" określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Więcbork uchwalonego uchwałą nr XXXIX/ 258/01 Rady Miejskiej w [...] z dnia 20 czerwca 2001 r. Jak wynika z przesłanego Sądowi wypisu Studium "obszar D" to "obszar o średniej przydatności dla rolnictwa, preferencyjny dla wielofunkcyjnego rozwoju wsi, z udziałem przetwórstwa oraz usług i rzemiosła (...) Obszar położony w bezpośrednim sąsiedztwie [...], w sposób znaczący poddany jest wpływom miasta. Dotyczy to szczególnie wsi[...], która graniczy bezpośrednio z [...] (...) Obszar D posiada cechy tworzącej się strefy podmiejskiej, gdzie średni poziom rolnictwa wymusza niejako szukanie alternatywnych form gospodarczych /usługi, przetwórstwo, rzemiosło uciążliwe, bazy, składy, hurtownie/. Funkcja lokalna – produkcja i obsługa rolnictwa z sukcesywnym powiększaniem areału pod produkcję warzyw i owoców, uzupełniająca – preferowanie usług, w tym uciążliwych na potrzeby miasta".

24 Powyższe przeznaczenie obszaru D zdaniem Sądu nie da się pogodzić z zapisami zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego, który w granicach planu przewiduje wyłącznie tereny o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, zieleni urządzonej i drogi publicznej (§ 6 ust. 2 pkt 1 planu), przy czym dopuszczalne usługi nie mogą mieć charakteru uciążliwego dla funkcji mieszkalnej (§ 7 pkt 2 uchwały). Studium dla terenu objętego planem nie tylko nie przewiduje jakiejkolwiek funkcji mieszkaniowej – czy to jako głównej, czy jako uzupełniającej, ale wręcz przewiduje funkcje, z którymi z natury rzeczy wiążą się uciążliwości dla funkcji mieszkaniowej – przetwórstwo, bazy, składy, hurtownie, "rzemiosło uciążliwe", wprost zastrzegając, że jako funkcja uzupełniająca preferowane są usługi "w tym uciążliwe". Studium nie wprowadza przy tym na obszarze D żadnych stref grupujących mniej i bardziej uciążliwe funkcje. Tego rodzaju ustaleń studium nie da się pogodzić z przewidywaną w zaskarżonym planie zabudową mieszkaniową, w której funkcja mieszkaniowa jest chroniona do tego stopnia, że nawet dopuszczalne jako uzupełniające usługi nie mogą mieć charakteru uciążliwego.

25 Powyższe prowadzi do wniosku, że uchwalony plan w sposób istotny narusza warunek określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

26 Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

27 Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.