Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2013 r., II SA/Bd 618/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2013 r., II SA/Bd 618/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Więcborku z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXV/229/2012 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 8 pkt 7 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 sentencji wyroku.

Uzasadnienie

2 Rada Miejska w W. w dniu [...] grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W.

3 Wojewoda K. – P. oceniając w trybie nadzoru zgodność powyższej uchwały z prawem, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 8 pkt 7 tej uchwały, zarzucając naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

4 Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, iż Rada Miejska w W. w § 8 pkt 7 zaskarżonej uchwały dopuściła "podział terenu na działki budowlane z zastrzeżeniem, że każda z wydzielonych działek budowlanych nie może być mniejsza niż 0,1 ha". W ocenie organu nadzoru wskazany zapis uchwały sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem.

5 Rozwijając argumentację organ nadzoru wywiódł, iż postępowanie planistyczne zmierzające do uchwalenia zaskarżonej uchwały zostało przeprowadzone na podstawie przepisów u.p.z.p. obowiązujących do dnia 20 października 2010 r., jednak w dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która dopuściła w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. określenie w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W. została podjęta przez Radę Miejską w W. w dniu [...] czerwca 2009 r., co zdaniem Wojewody oznacza, że Rada Miejska w W. nie dysponuje uprawnieniem, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, na jakich miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.

6 Wskazano ponadto, że postępowanie podziałowe zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n.", a zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, w ocenie organu nadzoru nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, ponieważ sposób i tryb dokonywania podziałów nieruchomości określiła Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) w związku z czym Rada Miejska w W. naruszyła art. 94 ust. 3 Konstytucji RP, jak również określając w miejscowym planie ograniczenia dopuszczające podziały (§ 8 pkt 7 uchwały), w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i 3 p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie gminy do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wkroczyła w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy.

7 Organ nadzoru mając na względzie uchybienia przepisom prawa oraz ich charakter uznał, iż podniesione uchybienia są na tyle istotne, że stanowią podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 8 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W.

8 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie zachodzą określone w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki powodujące nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub części, a sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt i pkt 10 ustawy o planowaniu przestrzennym nie jest zasadny.

9 Zdaniem strony przeciwnej przepis § 6 ust. 9 zaskarżonej uchwały stanowi, że nie ustala się szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, ponieważ na terenach objętych planami nie występuje potrzeba określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, gdyż obecny kształt i wielkość działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie scalenia i podziału nieruchomości, uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a regulacje miejscowego planu nie zakazują łączenia działek, znoszenia współwłasności, jak również wydzielenia nowych działek gruntu.

10 Przepis § 8 pkt 7 cyt. uchwały o minimalnej powierzchni działki budowlanej, w ocenie strony przeciwnej ma na celu wyłącznie określenie maksymalnej granicy intensyfikacji zagospodarowania terenu, co jednoznacznie wynika z kompetencji planistycznej gminy, ponieważ zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wersji obowiązującej w okresie sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, a określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi wskaźnik intensywności zabudowy, dlatego też kwestionowany § 8 pkt 7 uchwały znajduje podstawę prawną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga jest uzasadniona.

13 W dniu [...] czerwca 2009 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usług "P." w W. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), celem uchwały było ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. W trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do podjęcia uchwały o sporządzeniu planu miejscowego doszło do zmiany przepisów. Ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) obowiązującej od dnia 21 października 2010 r. zmieniono art. 15 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), wprowadzając nowe brzmienie art. 15 ust. 3 przez dodanie m.in. punktu 10 stanowiącego o możliwości określeniu w planie, w zależności od potrzeb minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Organ natomiast procedował opierając się na brzmieniu ustawy sprzed nowelizacji, gdyż stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej do m.p.z.p., w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowania nie zakończono do dnia wejścia w życie ustawy zamieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyniku przeprowadzonej procedury planistycznej zakończonej uchwaleniem dnia [...] grudnia 2012 r. planu, w § 8 pkt 7 zawarto zapis o minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału tj. 0,1 ha (uchwała nr [...]).

14 W tych okolicznościach należało ocenić dopuszczalność postanowienia o ustaleniu minimalnej wielkości działek budowlanych powstałych w wyniku podziału, skoro wcześniejsze brzmienie art. 15 nie przewidywało takiej możliwości.

15 W ocenie Sądu, zaprezentowane w skardze w tym przedmiocie stanowisko Wojewody K. – P. zasługuje na uwzględnienie. Pomijając argumentację zawartą w skardze, którą Sąd w pełni akceptuje, należy wskazać, na wewnętrzną sprzeczność ustaleń planu. Określenie minimalnej powierzchni działek powstałych w wyniku podziału nie mieści się w ustaleniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania, lecz stanowi jeden z elementów szczegółowych zasad podziału. Prowadzi to też do wniosku, że określenie w planie, na gruncie brzmienia poprzednich przepisów, minimalnej powierzchni działek po podziale, przeczy zawartemu w rozdziale 2 § 6 pkt 9 zapisowi, że w planie nie ustala się szczegółowych zasad i warunków podziału nieruchomości.

16 Przede wszystkim jednak z ust. 2 art. 93 u g n wynika, że zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w planie miejscowym warunków podziału, bowiem owe ustalenia mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to jednocześnie, że organy gminy w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponują uprawnieniem do określenia dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości (wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 744/12 z 10 stycznia 2013 r. Lex nr 1274699 i II SA/Wr 920/11 z 22.03.2012 r. Lex nr 1139040 oba zawierające identyczną tezę), II SA/Sz 932/11 z 1.12.2011 r. Lex nr 1133635, II SA/Gd 923/10 z 4.08.2011 r. Lex 864335). W wyroku NSA w sprawie II OSK 2335/10 z 20 stycznia 2011 r. sąd stwierdził, że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi zakresu planu miejscowego, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Określenie wielkości działek, jakie mogą podlegać podziałowi bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. Nie przekonuje też stanowisko Burmistrza zawarte w odpowiedzi na skargę, że określenie minimalnej powierzchni działek budowlanych stanowi niezbędny element do ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy, skoro w uchwale takiego wskaźnika nie zawarto. Natomiast przyjęcie wskaźnika intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działek, nie stanowi czynnika zależnego od minimalnej wielkości działki.

17 W tych okolicznościach Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 stwierdził nieważność § 8 pkt 7 uchwały.