Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r., II SA/Bd 551/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r., II SA/Bd 551/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi D. S. i P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] września 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. S. i P. S. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Prezydent G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego (usługi nieuciążliwe – szkoła nauki jazdy, sklep w poziomie parteru i lokale mieszkalne na wyższych kondygnacjach), na działkach nr [...] w obrębie nr [...], położonych przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jest ona trzecią decyzją w tym przedmiocie – na skutek uchylenia pierwszej decyzji o warunkach w związku z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1263/17, i drugiej – w związku z decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. Organ stwierdził, że powtórnie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy, z uwzględnieniem wytycznych SKO oraz uwag uczestników postępowania D. S. i P. S.. Wskazał, że wysokość zamierzonego budynku ustalono na 11,5 m, zgodnie ze zmodyfikowanym w tym zakresie wnioskiem inwestora. Stwierdził, że analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia wykazała, iż inwestycja spełnia warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). Organ wskazał, że wielkość obszaru analizowanego przyjęto w taki sposób, by objął on swoim zasięgiem teren, na którym znajdują się nieruchomości zabudowane, mogące być odniesieniem dla projektowanej zabudowy.

3 Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez D. S., P. S. i R. C. (skarżących), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz właściwych przepisów u.d.i.p., organ odwoławczy stwierdził, że organ prawidłowo przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście możliwości zrealizowania zamierzenia o parametrach wskazanych przez inwestora. W ocenie SKO organ prawidłowo wyznaczył linię zabudowy w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588 – dalej "rozporządzenie"), prawidłowo określono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie inwestycji jako 30% wobec średniej wartości 31,9% na obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej na 22m (zgodnie z wnioskiem) wobec średniej szerokości 33,6m, wysokości elewacji frontowej 11,5m wobec średniej 11,25m. Stwierdził, że na obszarze analizowanym występują budynki o funkcji mieszkalnej łączonej z usługami, mieszkalnej jednorodzinnej, mieszkalnej, usługowo handlowej, czy też budynki o przeznaczeniu gospodarczo-garażowym, a więc zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Organ wskazał, że podniesione w odwołaniu kwestie uciążliwości inwestycji będą brane pod uwagę na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

4 W skardze na powyższą decyzję D. i P. S. oraz R. C. wnieśli o jej uchylenie. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 §1, 78 §1, 107 §3 i §1 pkt 6 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania i wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa budowlanego. Zarzucili pominięcie w sprawie dowodu w postaci sporządzonej przez siebie wizualizacji planowanego obiektu, pomiarów geodezyjnych wysokości budynku bezpośrednio sąsiadującego z projektowanym budynkiem, mapy obszaru analizowanego z kolorową wizualizacją i wyliczenia średniej powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym. Skarżący zakwestionowali przyjętą powierzchnię zieleni oraz wskazali na niejednoznaczne określenie podłączenia do miejskiej sieci ciepłowniczej.

5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

6 Postanowieniem z dnia 25 marca 2020 r. Sąd odrzucił skargę względem R. C., z uwagi na nieuzupełnienie przez niego wpisu od skargi.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

8 Kontrola sądowoadministracyjna, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca powzięte zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym podlegają one uchyleniu.

9 Dla przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma fakt, że kontrolowane decyzje organów obu instancji zostały poprzedzone wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1263/17. Wyrok ten – w zakresie wyrażonej w nim oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania - z mocy art. 153 p.p.s.a. wiązał zarówno organy obu instancji, jak i wiąże Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.

10 Zgodnie ze wskazaniami Sądu wyrażonymi w ww. wyroku, organ zobowiązany był uzupełnić przeprowadzoną analizę architektoniczno-urbanistyczną poprzez uwzględnienie, przy dokonywaniu tej analizy, pominięte działki objęte wyznaczonym obszarem analizowanym, m.in. nr [...], czy [...]. Sąd zwrócił też uwagę na wskazanie w części tekstowej analizy szerokości frontu działki na 30m od strony ul. [...], podczas gdy okoliczność ta nie wynikała w żaden sposób z załącznika graficznego, co w konsekwencji – w ocenie Sądu – niemożliwą czyni w ogóle weryfikację prawidłowości zasięgu wyznaczonego obszaru analizowanego.

11 Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że wskazane wyżej wady nie zostały wyeliminowane przez organy rozstrzygające w obu instancjach. Wśród wyszczególnionych w części tekstowej analizy architektoniczno-urbanistycznej działek objętych tą analizą (co wynika z tabeli) na próżno szukać niektórych działek znajdujących się na obszarze analizowanym (co wynika z części graficznej analizy – mapy). Brakuje przy tym nie tylko działek wskazanych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku tut. Sądu (o numerach [...]), ale również działek chociażby [...]. Analiza załącznika graficznego do decyzji organu I instancji dowodzi, że zarówno działek, jak i istniejących obiektów budowlanych w obszarze analizowanym jest więcej, niż wynika to z decyzji o warunkach zabudowy.

12 Potwierdzić należy w tym miejscu za uzasadnieniem wyroku II SA/Bd 1263/17, że prawidłowo wyznaczony obszar analizowany ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Determinuje on wartości przyjmowane dla parametrów w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyszczególnionych w rozporządzeniu. Zasadą wynikającą z rozporządzenia jest to, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a nie występujące na poszczególnych działkach położonych w granicach obszaru, na którym przeprowadzona została analiza.

13 Już zatem z powyższego powodu zaskarżona decyzja, oraz decyzja ją poprzedzająca zasługują na uchylenie. Pominięcie działek leżących w granicach obszaru analizowanego stanowi pierwotną wadę w zakresie określenia parametrów planowanej zabudowy (ma wpływ na wartości średnie występujące na obszarze analizowanym) i w konsekwencji uniemożliwia ich weryfikację. Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., K 17/08, publ. Dz.U nr 137, poz. 926; wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r. sygn. II OSK 895/10, dostępny jw.). Ujęcie na potrzeby analizy funkcji oraz cech zabudowy jedynie wybranych działek stanowi pierwotną wadę przeprowadzonej analizy i ma dyskwalifikujący wpływ na jej wyniki w zakresie każdego z parametrów, albowiem parametry te ustalone zostały w oparciu o niekompletne dane.

14 Niezależnie od powyższego wytknąć należy, że niejasna pozostaje kwestia prawidłowości przyjętego zasięgu obszaru analizowanego, a to ze względu na brak spójności części tekstowej oraz graficznej analizy w zakresie w jakim dotyczą one szerokości frontu działki inwestorskiej. Załącznik graficzny nr 1 do decyzji I instancji, stanowiący mapę w skali 1:1000, posiada wyznaczony, czarną przerywaną linią obszar objęty analizą. Na mapie naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obowiązującą linię zabudowy. Na załączniku graficznym nie został naniesiony i zaznaczony front działki, na którym planowana jest inwestycja na działkach nr [...]. Z kolei zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, obejmującym analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu "za front działki uznaje część działki, która jest równoległa do ul. [...] o szerokości 30 m". Dalej wskazano, że "w związku z powyższym przyjęto wielkości obszaru analizowanego w taki sposób, żeby objął on swym zasięgiem obszar, w którym znajdują się nieruchomości zabudowane mogące być odniesieniem dla projektowanej inwestycji. Obszar analizowany wyznaczono na zał. graf. nr 1 do niniejszej analizy". Na podstawie powyższych informacji zawartych w załączniku graficznym oraz tekstowym analizy nieweryfikowalne pozostaje, czy doszło do prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, skoro nie przedstawiono dokumentu z naniesionym frontem działki (zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów).

15 Ponadto dostrzec należy, że organ I instancji lakonicznie stwierdził, iż na objętych analizą działkach występują funkcja usługowo-mieszkalna, nie rozwijając, jakiego rodzaju są to usługi, i w jakim stopniu odpowiadają one usługom oferowanym przez inwestora w ramach jego przedsięwzięcia. Pojemność znaczeniowa pojęcia "funkcja usługowa" nie pozwala na automatycznie stwierdzenie zgodności danego zamierzenia z innym, istniejącym na obszarze analizowanym przedsięwzięciem, którego zabudowa również pełni funkcję usługową (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 670/18, dostępny jw.). Inaczej bowiem na sąsiednie nieruchomości oddziałuje np. sklep lub myjnia samoobsługowa, a inaczej szkoła nauki jazdy. Ponadto, jak wynika z części opisowej analizy, tylko pięć pozycji ujętych w tabeli stwierdza występowanie funkcji mieszkalno-usługowej lub usługowej, i to – jak wskazano – już przy niekompletnej analizie pomijającej inne działki sąsiednie objęte obszarem analizowanym. Skrótowe wyjaśnienie, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym, w obliczu braku szerszych rozważań na temat charakteru istniejących na tym obszarze usług z uwzględnieniem wszystkich działek sąsiednich, nie jest w tym zakresie wystarczające i wymagać będzie ponownej analizy.

16 Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących zawartych skardze należy wskazać, że z uwagi na stwierdzone wady wyznaczenia obszaru analizowanego, przedwczesna jest ocena prawidłowości ustalenia wskaźników od niego zależnych. Wytknąć w tym miejscu jednak należy, że tabelaryczne przedstawienie ujętych w analizie działek oraz wyszczególnienie właściwych im parametrów (powierzchnia działki, powierzchnia zabudowy, procent zabudowy, ilość kondygnacji, szerokość elewacji frontowej oraz funkcja zabudowy) jest niejasne z tego powodu, że w kilku przypadkach jedna wartość określająca dany parametr przyporządkowana jest kilku działkom ewidencyjnym (taki, zbiorczy, zabieg organ zastosował wobec wymienionych w tabeli działek inwestorskich, działek nr [...], działek nr [...], działek nr [...], działek nr [...], działek nr [...] oraz działek nr [...] i [...]). Przez wskazanie przy różnych kilku działkach jednej wielkości nie jest wiadomym, czy wielkość ta jest łączną wielkością tych działek, czy też każda z nich posiada taką samą wielkość i należy ją pomnożyć przez ilość działek ujętych w jednej pozycji. Nie ma też w tym zakresie żadnych wyjaśnień organu czy to w uzasadnieniu decyzji, czy to w części opisowej analizy.

17 Komentowane zestawienie tabelaryczne działek ujętych w analizie obarczone jest zresztą niejasnościami innego rodzaju: przy ujętej w zestawieniu działce [...] nie ma podanej wartości powierzchni zabudowy, przez co nie wiadomo, czy wynosi ona 0,00 m˛, czy wartości tej organ nie ustalił, brak jest przy wartościach wyszczególnionych odpowiednich jednostek miary, zachodzi mieszanie sposobów przedstawiania wielkości (ilość kondygnacji na wspólnie ujętych działkach [...] określono jako "2 ok. 7,5 m", podobnie jak na wspólnie ujętych działkach [...] "5 ok. 15 m", szerokość elewacji na wspólnie ujętych działkach nr [...] i [...] określono jako "3x6"). Brak w tym zakresie konsekwencji i konkretności.

18 Aktualny okazał się zarzut skargi, skomentowany już w wyroku II SA/Bd 1263/17, dotyczący pominięcia przedstawionych przez skarżących dowodów w postaci wyrysu z mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczonymi w kolorze budynkami, a nadto załączonego do odwołania rozpoznanego zaskarżoną decyzją oświadczenia o wysokości budynków znajdujących się na działce ewid. [...]. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dla organu odwoławczego zbadania sprawy jeszcze raz od początku na nowo, a nadto obowiązek odniesienia się do zarzutów odwołania oraz dokonanie oceny dowodów dostarczonych w toku postępowania odwoławczego przez strony wnoszące odwołanie. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym koresponduje art. 77 ust. 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Potwierdzić należy za uwagami Sądu wyrażonymi w wyroku II SA/Bd1263/17, że przedstawione przez skarżących dowody mogą okazać się pomocne przy ocenie, czy organ do przeprowadzenia analizy posłużył się prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a analiza została przeprowadzona w oparciu o wszystkie niezbędne dane, konieczne do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika zabudowy, elewacji frontowej projektowanego obiektu, jego wysokości i kondygnacji oraz strefy biologicznie czynnej. Odmienna ocena organu powinna w tym zakresie jasno wynikać z uzasadnienia powziętych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

19 Wymienionych wyżej wad, w części dostrzeżonych już przez tut. Sąd rozpoznający sprawę o sygn. II SA/Bd 1263/17, organ I instancji nie poprawił, organ odwoławczy z kolei przeszedł nad tym do porządku wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Oba organy naruszyły zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., równolegle naruszając art. 153 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

20 Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia.