Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2021 r., II SA/Bd 534/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2021 r., II SA/Bd 534/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 U z a s a d n i e n i e:

3 Burmistrz K. decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...]., na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz.111), zwanej dalej: "u.ś.r." odmówił H. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

4 W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...].09.2020 r., wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej H. Z. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. J.. Wyjaśniono, że rodzice M. J. nie żyją, jej mąż L. J., nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, jednak jak wynika z zaświadczenia dołączonego do akt sprawy wydanego przez lekarza medycyny, specjalistę chorób wewnętrznych, z powodów zdrowotnych nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad małżonką.

5 Ustalono, że M. J. posiada orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Nr akt [...] z dnia [...].05.2020r., o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji od dnia [...].10.2019 r. Podano, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca sprawuję opiekę nad niepełnosprawną matką, oraz ojcem, który wymaga również pomocy innej osoby. Z ww. wynika też, że skarżąca nie zamieszkuje z rodzicami, więc opieka nie jest całodobowa ale jak wynika z przeprowadzonego wywiadu jest należycie sprawowana. Z dołączonej do wniosku dokumentacji wynika, że skarżąca posiada prawo do emerytury rolniczej, oraz zgodnie z decyzją o waloryzacji przyznanej emerytury z 2020r., wynika, iż od marca 2020r., miesięczna wysokość emerytury do wypłaty wynosi [...] zł.

6 Podniesiono, że brak jest podstaw do przyznania dochodzonego świadczenia ponieważ stopień niepełnosprawności M. J. powstał po ukończeniu 25 roku życia, zachodzą więc negatywne przesłanki z art. art. 17 ust. ust. 1 b u.ś.r. Fakt natomiast posiadania przez matkę skarżącej prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę do udzielenia świadczenia z art. 17 ust. 5 u.ś.r.

7 W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i przyznanie prawa do dochodzonego świadczenia.

8 Powyższej decyzji zarzucono:

9 1/ naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,

10 2/ błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury rolniczej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lutego 2021 r., nr SKO – 82-897/20, na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t .j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwaną: "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

12 W uzasadnieniu decyzji poczyniono tożsame ustalenia faktyczne, jak organ I instancji, przy czym ustalono odmiennie, że mąż matki skarżącej, L. J. również jest zaliczony do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a skarżąca opiekę nad obojgiem rodziców sprawuje w zależności od potrzeb 3-4 godziny, cztery razy w tygodniu, wykonując prace domowe i pielęgnacyjne. Obowiązek ten strona dzieli z siostrą, S. M. (vide: oświadczenie skarżącej z [...] października 2020 r.).

13 Wskazano, że w toku postępowania odwoławczego przedłożono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności L. J., wydane w dniu [...] listopada 2020 r. (znak: [...]), co oznacza odpadnięcie negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, opisanej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., niemniej nie zmieniło to wyniku sprawy.

14 Stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprowadza negatywną przesłankę, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do odstąpienia od wykładni literalnej w/w przepisu, albowiem może to mieć miejsce wyłącznie i wyjątkowo wówczas, gdy językowe rozumienie danego przepisu prowadzi do skutków rażąco niesprawiedliwych lub niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, co w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi.

15 W ocenie organu odwoławczego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego emerytowi pobierającemu emeryturę byłoby działaniem contra legem (przeciwko prawu). Wskazano, że świadczenia emerytalne i rentowe, będące częścią zabezpieczenia społecznego, mają pierwszeństwo przed świadczeniami o czysto pomocowym charakterze.

16 Stwierdzono, że skarżąca nie sprawuje opieki nad matką w zakresie uzasadniającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. By przyznać świadczenie, zakres, częstotliwość i natężenie tejże opieki muszą być na tyle duże, by wyłączać aktywność zawodową. Wskazano, że skarżąca oświadczyła, że opiekę sprawuje trzy-cztery godziny dziennie, cztery razy w tygodniu. Rodzicami opiekuje się również Jej siostra. Oceniono, że jest to normalna opieka nad schorowanymi rodzicami, wynikająca z obowiązku moralnego i prawnego, świadczona przez córkę, która jest na emeryturze. Skonkludowano, że opieka świadczona w takim wymiarze nie powinna wiązać się z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego.

17 W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] października 2020 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie H. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

18 Ponadto na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym

19 Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ww. ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

20 W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Wywodzono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Argumentowano, że tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa (wykładnia systemowa) oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu (wykładnia funkcjonalna). Przytoczona wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt IOSK 1546/19, w którym wskazał że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

23 Skarga okazała się niezasadna.

24 Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 p.p.s.a., nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

25 W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadne stanowisko organów administracji, co do bezwzględnego wykluczenia możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w przypadku nabycia prawa do emerytury czy renty. Całkowite wyłączenie opiekunów – emerytów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości. Sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalnego) jest bowiem tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

26 Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, należy zatem, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji gdy osoba mająca ustalone prawo do emerytury, pobiera emeryturę i ze świadczenia tego nie chce zrezygnować.

27 Okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury nie wyłączała zatem możliwości przyznania świadczenia. Co do zasady, osoba, której stan zdrowa nie wyklucza zatrudnienia, która ukończyła 60 lat w przypadku kobiety i 65 lat w przypadku mężczyzny, może podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie za pracę. Wynika to wprost z unormowań przepisów art. 103 i 103a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), przewidujących, że osoba, która osiągnęła wiek emerytalny nie ma obowiązku rozwiązania stosunku pracy i może nadal pozostawać w zatrudnieniu u tego samego pracodawcy (co skutkuje zawieszeniem prawa do emerytury), jak również pobierając świadczenie emerytalne może ona podjąć dodatkowo zatrudnienie. Osiągnięcie wieku emerytalnego nie wyłącza zatem z istoty swej możliwości pozostawiania w zatrudnieniu i uzyskiwania dochodów z tego tytułu.

28 Mimo, że organy w zaskarżonych decyzjach dokonały błędnej interpretacji przepisów prawa w powyższym zakresie, skarga nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.

29 W zaskarżonej decyzji prawidłowo bowiem wskazano na brak związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.).

30 Z przywołanych na wstępie unormowań wynika jednoznacznie, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

31 W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/1).

32 Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19).

33 Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki. Jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała i długoterminowa.

34 Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA).

35 Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA).

36 Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W ocenie Sądu taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z oświadczenia skarżącej z dnia 9 października 2020 r., wynika, że sprawuje opiekę nad obojgiem rodziców w zależności od potrzeb najczęściej cztery razy w tygodniu po 3 lub cztery godziny. W sprawowanej opiece otrzymuje też pomoc od siostry S. M.. Trzeba też dodać, że jedynym powodem niemożności zapewnienia opieki nad niepełnosprawnymi rodzicami przez pozostałe trzy siostry skarżącej jest ich praca zawodowa, a nie inne okoliczności, które w ogóle wyłączałyby te osoby z jakiejkolwiek formy pomocy rodzicom.

37 W ocenie Sądu w żadnym przypadku nie można uznać, aby przyjazdy do osoby niepełnosprawnej najczęściej 4 razy w tygodniu, po 3 lub 4 godziny, mogły całkowicie pozbawić skarżącą możliwości jakiegokolwiek zatrudnienia, zwłaszcza, środowisku wiejskim, jako byłej rolniczki, gdzie czas pracy zależy od jej organizacji i jej ilości, a nie sztywno określonych norm i to w sytuacji, kiedy skarżąca posiada cztery siostry, co biorąc pod uwagę zasady doświadczenia życiowego nie może świadczyć o braku możliwości doraźnej ich pomocy w sprawowaniu opieki.

38 W związku z tym należy podzielić stanowisko Kolegium, że podstawa odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie przesłanki, polegającej na braku bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. Taka zaś sytuacja w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniała.

39 Reasumując, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które musiałyby skutkować koniecznością stwierdzenia jej nieważności, bądź uchylenia.

40 Dlatego też Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

41 Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.