Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2012 r., II SA/Bd 510/12

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 czerwca 2012 r., II SA/Bd 510/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. L. na pismo Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej postanawia: odrzucić skargę

Uzasadnienie

2 W dniu 24.02.2012 r. E. L. złożył w [...] Urzędzie Pracy w W. wniosek o przyznanie bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w trybie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 z późń. zm.)

3 W dniu [...].03.2012 r. wniosek E. L. został rozpatrzony negatywnie przez działającego z upoważnienia Starosty W. Dyrektora [...] Urzędu Pracy w W. Jako przyczynę odmowy wskazano, iż zaproponowane formy zabezpieczenia nie dają gwarancji odzyskania środków zabezpieczenia w przypadku zażądania ich zwrotu.

4 W dniu 28 marca 2012 r. E. L. złożył do Starosty W. pismo w trybie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wzywające do usunięcia naruszenia prawa w zakresie odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie środków z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej z powodu nie przyjęcia wskazanego przez niego zabezpieczenia.

5 W odpowiedzi pismem z dnia [...].04.2012 r., znak: [...] Starosta W. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej.

6 Pismem z dnia 10 maja 2012 r. E. L. wniósł skargę na czynność Starosty W. z dnia [...].04.2012 r., znak: [...] jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W piśmie tym zarzucił organowi, iż naruszył art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 415. z późn. zm.) oraz § 7 ust. 1 i §10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki z dnia 25 lipca 2011 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 155, poz.922).

7 Odpowiadając na skargę, Starosta W. wniósł o jej oddalenie..

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

9 Skarga jest niedopuszczalna.

10 Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a]. Z treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 8 tej ustawy wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, które mogą dotyczyć aktu administracyjnego, wydanego w postępowaniu administracyjnym (decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie - pkt 2) oraz w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia, na które służy zażalenie - pkt 3). Ponadto zaskarżalne są inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7, bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 wskazanego przepisu - pkt 8.

11 Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.

12 Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pismo Starosty W. informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej.

13 Możliwość wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie takich środków wynika z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj.: Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415) [dalej: ustawa o promocji zatrudnienia].

14 Przepis ten stanowi, że Starosta z Funduszu Pracy może "przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa, związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, (...)".

15 Zgodnie z art. 46 ust. 6 pkt 2 ustawy, Minister właściwy do spraw pracy określi w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w ust. 1 pkt 2.

16 Wydane na podstawie wskazanej delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 lipca 2011 r. w sprawie dokonywania z Funduszu pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 922) stanowi w § 7 ust. 2, że o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Równocześnie § 8 ust. 1 rozporządzenia określa, że przyznanie bezrobotnemu ze środków Funduszu Pracy jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej jest dokonywane na podstawie umowy.

17 Podstawowym problemem w sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przytoczonych przepisów zaskarżone pismo Starosty W. ma charakter decyzji administracyjnej lub też innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. A zatem, czy przedmiotowa sprawa objęta jest kognicją sądu administracyjnego.

18 Z rozwiązań zawartych w przywoływanych przepisach wynika, że podstawą udzielenia pożyczki jest umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy bezrobotnym i starostą. O odmowie udzielenia pożyczki organ powiadamia osobę wnioskującą o jej udzielenie pismem. W ocenie Sądu, brak podstaw do przyjęcia, że zawiadomienie to powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, bowiem organ nie ma w tym wypadku podstaw do działania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ani przepis ustawy ani przepisy powoływanego rozporządzenia z dnia 25 lipca 2011 r. w sprawie dokonywania z Funduszu pracy refundacji kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania bezrobotnemu środków na podjęcie działalności gospodarczej, nie zawierają w żadnym razie norm wskazujących na zastosowanie przepisów k.p.a., ani regulacji zakładającej przekazanie kontroli nad tymi rozstrzygnięciami sądom administracyjnym.

19 W uznaniu tutejszego Sądu, odmowa przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej nie jest także innym aktem lub czynnością wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a., na które przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Aby przyjąć, iż akt lub czynność leży w zakresie administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie wystarczy powołanie się na fakt, że organ wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi. Czynność organu musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w tym przypadku przepisy ustawy i rozporządzenia takich uprawnień dla bezrobotnego ubiegającego się o środki na rozpoczęcie działalności gospodarczej nie stworzyły, skoro przewidziały umowną - cywilnoprawną formę ich przyznawania. Zauważyć trzeba, iż nie należy do wyjątków posługiwanie się przez organy administracji publicznej środkami cywilnoprawnymi w zakresie wykonywania przez te organy zadań publicznych i dysponowania przez nie funduszami publicznymi.

20 W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia pomocy finansowej jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem.

21 Sąd rozpoznając niniejszą sprawę i dokonując wykładni przepisów w kierunku ustalenia, czy w tym przypadku można mówić o przysługującej drodze sądowej przed sądem administracyjnym, miał w szczególności na względzie uchwałę składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. sygn. II GPS 1/06 ( publ. ONSAiWSA 2006 Nr 4 poz.95) dotyczącą udzielania w formie umowy przez samorząd województwa pożyczki prowadzącemu zakład pracy chronionej. Co prawda, przywołana uchwała NSA została podjęta na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), jednakże rozważania NSA w niej zawarte dotyczą kwestii szeroko pojętego zawierania umów cywilnoprawnych przez organy administracji z podmiotami indywidualnymi w związku z wykorzystywanie środków publicznoprawnych. Stąd też rozważania te mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

22 W powoływanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy p.p.s.a. Na odmowę udzielenia pożyczki nie przysługuje w związku z tym skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

23 Zdaniem NSA, w przypadku przyznawania pomocy finansowej w rozpoczęciu działalności (dofinansowania) mamy do czynienia z etapem "rozpatrzenia" wniosku. Przepisy nie określają przy tym formy czynności (aktu) kończącego to rozpatrzenie. W ocenie NSA, nie jest to zewnętrzny akt organu administracji publicznej, adresowany do podmiotu ubiegającego się o pożyczkę. Albowiem, gdyby takie właśnie były intencje prawodawcy, to przewidziano by co najmniej doręczenie tego aktu zainteresowanemu. Przepisy natomiast mówią jedynie o zawiadomieniu o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

24 Oceniając charakter tego "rozpatrzenia" wniosku, wprowadzonego przepisami wykonawczymi i traktowanego jako etap postępowania w sprawie o udzielenie pomocy – zdaniem NSA – należy uwzględnić przede wszystkim uwarunkowania w zakresie wydawania przepisów wykonawczych, wynikające z art. 92 Konstytucji RP. Rozporządzenie wykonawcze powinno być zgodne z ustawą pod względem zarówno merytorycznym, jak i instrumentalnym. Nie może więc regulować spraw odmiennie niż ustawa nie tylko w odniesieniu do kwestii materialnoprawnych, ale również proceduralnych. Jeżeli zatem ustawa przewiduje umowny tryb udzielania pomocy, to przepis wykonawczy, regulujący szczegółowy tryb postępowania w sprawach o udzielanie takiej pomocy, nie może tego czynić w sposób niespójny z treścią zawartą w ustawie (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt K 1/87). Za taką niespójność zaś należałoby niewątpliwie uznać wprowadzenie w akcie wykonawczym decyzji jako władczego rozstrzygnięcia poprzedzającego zawarcie umowy o udzieleniu pomocy. Niezależnie od tego, jaką treść przypisano by tej decyzji, redukowałaby ona znaczenie umowy o udzielenie pomocy do roli aktu technicznego, czysto wykonawczego. Z tego powodu takie rozwiązanie naruszałoby zakres środków prawnych ustalonych we właściwej ustawie, która zawierała delegację od ustalenia szczegółowych zasad rozpoznawania tego typu wniosków.

25 W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 70/05). Podobnie w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt III SA 2835/03 NSA uznał procedurę wydawania opinii przez Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, jak i procedurę wydawania rozstrzygnięcia przez właściwego ministra, przewidziane w ustawie z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji, za niemające charakteru sformalizowanego postępowania w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei w postanowieniu z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 224/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność organu w sprawie zawarcia umowy o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika. Zdaniem Sądu, tego rodzaju umowa o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika, zawierana pomiędzy starostą a pracodawcą, przewidziana w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest umową cywilnoprawną i dlatego związane z nią czynności nie należą do spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Podobne stanowisko wyraził też WSA w Łodzi w postanowieniu z 20.11.2007 r. sygn. III SA/Łd 666/07, a także WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 8.06.2010 r. sygn. IV SA/Po 435/10

26 Z uwagi na powyżej przedstawione argumenty, które mają w pełni swoje przełożenie w rozpatrywanej sprawie, należy przyjąć cywilnoprawny charakter czynności podejmowanych przez Starostę W. w związku z rozpoznawaniem wniosku skarżącego o przyznanie jednorazowych środków z Funduszu Pracy na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Oznacza to, że czynności związane z rozpatrywaniem wniosków o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, którą to możliwość przewiduje art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym także pismo powiadamiające bezrobotnego o nieuwzględnieniu wniosku, nie pozostają w kognicji sądu administracyjnego.

27 Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę odrzucił.