Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 sierpnia 2024 r., II SA/Bd 501/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 sierpnia 2024 r., II SA/Bd 501/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 sierpnia 2024 r. ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2024r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania J. M. od decyzji Burmistrza S. z [...] stycznia 2024r.

3 Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco:

4 Decyzją z [...] stycznia 2024r. nr [...] Burmistrz S. odmówił J. M. (Skarżącemu) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką M. M..

5 Przesyłka zawierająca odpis powyższej decyzji (adresowana do Skarżącego) została zwrócona przez doręczyciela z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Na kopercie tejże korespondencji została odnotowana data awizacji przesyłki, tj. [...] stycznia 2024r. (wraz z podpisem doręczającego) oraz data jej zwrotu, tj. [...] stycznia 2024 r. (z podpisem doręczającego).

6 Pismem z [...] marca 2024 r. (data wpływu do organu) Skarżący wniósł odwołanie od wyżej wymienionej decyzji.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2024r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie przez Skarżącego terminowi do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu I instancji została awizowana dwukrotnie – tj. [...] oraz [...] stycznia 2024r. i nie została podjęta. Zdaniem Kolegium należało przyjąć, że [...] stycznia 2024r. nastąpiło tzw. doręczenie zastępcze. Tym samym, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął Skarżącemu – [...] lutego 2024 r. Natomiast Skarżący wniósł odwołanie [...] marca 2024r., tj. po upływie ustawowego terminu.

8 W skardze na opisane wyżej postanowienie SKO w B. Skarżący wywodził, że nie z jego winy nie wniósł odwołania w terminie.

9 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492).

12 Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie "p.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

13 Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

14 Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

15 Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie przez Skarżącego terminowi do wniesienia odwołania, narusza przepisy postępowania w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.

16 Jak wynika z art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Obliczenie terminu do wniesienia odwołania następuje według zasad określonych w art. 57 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg następnego dnia po dniu, w którym decyzja została doręczona (lub ogłoszona), zaś upływ ostatniego – czternastego dnia, uważa się za koniec terminu. Okoliczność wniesienia odwołania po upływie – przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. – terminu do złożenia tego środka prawnego, aktualizuje obowiązek organu odwoławczego wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zastrzec przy tym trzeba, że skoro, jak wynika z przywołanych wyżej przepisów, bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania wyznacza moment doręczenia stronie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, to stwierdzenie faktu skutecznego dokonania tej czynności – jako w ogóle warunkujące otwarcie biegu terminu – winno zostać dokonane w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości. O skuteczności doręczenia można przy tym mówić wówczas, gdy czynność ta została dokonana zgodnie z przepisami k.p.a. Problematyka zaś doręczeń pism i rozstrzygnięć organu administracji publicznej uregulowana została w art. 39-48 k.p.a. Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, decyzja organu I instancji miała zostać doręczona Skarżącemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Ten sposób doręczeń uregulowany został w art. 44 k.p.a. Wskazany ostatnio przepis wyznacza sekwencję działań operatora pocztowego, których poprawne dokonanie warunkuje skuteczność dokonanego stronie doręczenia pisma (rozstrzygnięcia) organu administracji publicznej.

17 Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy (...) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Paragraf drugi tego przepisu przewiduje, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Stosownie do paragrafu 3 tego przepisu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia, zaś – zgodnie z § 4 - doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

18 Dla przyjęcia, że doszło do doręczenia przesyłki, pomimo braku jej faktycznego przekazania adresatowi, konieczne jest spełnienie określonych czynności, które mogą zostać zweryfikowane w oparciu o adnotacje dokonane przez doręczyciela na kopercie lub zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W szczególności chodzi o wskazanie dat kolejnych zawiadomień o pozostawieniu przesyłki w określonym urzędzie, miejsca pozostawienia zawiadomień oraz przyczynę braku doręczeń przesyłki adresatowi. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona w drodze tzw. fikcji doręczenia należy dysponować kopertą z naklejonym zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na której znajdą się stosowne pieczęcie i podpisy doręczyciela przy pierwszym i drugim awizowaniu oraz data zwrotu pisma (z podpisem pracownika podejmującego próbę doręczenia przesyłki i datą zwrotu). Dodatkowo konieczną jest adnotacja doręczyciela ze wskazaniem gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka. Kolejne czynności z tym związane winny znaleźć odzwierciedlenie na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2023 r., I OSK 2741/19 – dostępny na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA).

19 Podkreślić też należy, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z [...] września 2011 r., II GSK 1761/11 – dostępne jw.).

20 W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić stanowiska Kolegium o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej decyzję z [...] stycznia 2024r. z dniem [...] stycznia 2024r. w trybie art. 44 k.p.a.

21 Analiza treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru i kserokopii pierwszej strony koperty nie daje podstaw do potwierdzenia dwukrotnego awizowania przesyłki, zgodnie z art. 44 § 2 i 3 k.p.a.

22 Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii pierwszej strony koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka została prawidłowo zaadresowana i wysłana na adres zamieszkania Skarżącego wskazany w toku postępowania. Z adnotacji umieszczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie wynika czy i kiedy miało miejsce pierwsze oraz drugie awizo. Brak jest adnotacji o pozostawieniu informacji o miejscu i terminie możliwego odbioru spornej przesyłki. Blankiet potwierdzenia odbioru nie został wypełniony przez pracownika operatora pocztowego. Na kopercie natomiast umieszczono informacje o dacie awizowania przesyłki oraz o dacie dokonania zwrotu przesyłki, brak jest jednak jakichkolwiek adnotacji odnośnie jej zawartości. Nie wiadomo zatem co zawierała koperta nadana do Skarżącego i czy analizowane zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy tej przesyłki.

23 Brak pełnych informacji o wykonaniu wszystkich czynności, przede wszystkim o pozostawieniu informacji o miejscu i terminie możliwego odbioru spornej przesyłki oraz o miejscu pozostawienia stosownego zawiadomienia o awizie nakazuje przyjąć wadliwość czynności doręczenia Skarżącemu decyzji organu I instancji. Jak trafnie wskazał WSA w Gdańsku w wyroku z 16 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 355/21 – dostępny jw.) uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać oraz o terminie odbioru.

24 Wadliwość doręczenia Skarżącemu decyzji organu I instancji nakazywała uznać, że termin do wniesienia odwołania nie zaczął biec (nie otworzył się). W tych uwarunkowaniach, stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia przez Skarżącego terminu do wniesienia odwołania zostało dokonane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnikliwa ocena treści zamieszczonych na kopercie oraz blankiecie potwierdzenia odbioru przesyłki załączonych do decyzji organu I instancji – jak wyżej wskazano – wykluczała przyjęcie skuteczności doręczenia tej korespondencji, a to nie uprawniało do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. O uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić bowiem wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostało skutecznie.

25 W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni przedstawioną ocenę tej sprawy. Dostrzec zarazem trzeba, że okoliczności kontrolowanego przypadku wskazują, iż Skarżący wniósł odwołanie od decyzji, która nie została mu doręczona w sposób prawidłowy. Okoliczność zapoznania się przez Skarżącego z treścią decyzji w siedzibie organu nie ma żadnego wpływu na powyższą ocenę albowiem doręczenie przesyłki jest czynnością procesową organu administracji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wiążą skutki prawne jedynie z doręczeniem dokonanym przez organ. W uwarunkowaniach kontrolowanego przypadku postanowienie organu odwoławczego wydane we wskazanym wyżej przedmiocie, może stanowić asumpt dla organu I instancji dla prawidłowego doręczenia decyzji stronie (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1659/23 – dostępny jw.), a w dalszej kolejności może prowadzić do uruchomienia instancyjnej kontroli doręczanej decyzji.

26 Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, zaś podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.