Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2019 r., II SA/Bd 485/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2019 r., II SA/Bd 485/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy G., na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., zwanej dalej "u.g.n.") ustalił skarżącemu A. N. oraz J. N. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym M. R., Gmina G., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,6344 ha, z której wydzielone zostały działki nr [...] (droga wewnętrzna), 217/5, 217/6, 217/7.

3 Organ wskazał, że podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy G. [...] z [...] kwietnia 2017 r., która stała się ostateczna [...] maja 2017 r. W. nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł. W. opłaty adiacenckiej organ ustalił uwzględniając stawkę procentową (20%) określoną w uchwale Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom z 2015 poz. 4013) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i podziału nieruchomości.

4 W odwołaniu strony zarzuciły, że organ nie zauważył wcześniejszego faktu podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą. Nieruchomość była już uprzednio podzielona na kilka działek – były to działki nr [...], przy czym działka nr [...] była zabudowana. Stan faktyczny nie wygląda zatem tak, jak przedstawia to organ tzn. że cała nieruchomość wymieniona w księdze wieczystej [...] została podzielona na siedem działek (nr [...] – droga wewnętrzna, 217/5, 217/6, 217/7). Wskutek decyzji z [...] kwietnia 2017 r. cztery działki istniejące na nieruchomości objętej tą samą księgą wieczystą zostały przekształcone w ten sposób, że powstało 7 działek.

5 Odwołujący podkreślili, że opłata adiacencka powiązana jest ze wzrostem wartości nieruchomości będącym następstwem przeprowadzonego podziału nieruchomości, której wartość ma zostać oszacowana według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i stanu z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. W niniejszym przypadku stan (poza ilością działek) i przeznaczenie nieruchomości przed wydaniem decyzji jak i po jej uprawomocnieniu nie uległy zmianie, nie zwiększył się obszar, nie uległa również zmianie cena metra kwadratowego – co jest wypadkową wcześniejszych warunków. Wskutek nowego podziału nieruchomości nie nastąpiły żadne okoliczności, które zmieniłyby wartość rynkową nieruchomości, gdyż zwiększyła się tylko ilość działek – z czterech do siedmiu. Wcześniej istniejące działki miały podobną lokalizację i dostęp do drogi, ale inna powierzchnię.

6 Odwołujący zarzucili też, że operat szacunkowy jest nieobiektywny. Nieobiektywność ta wynika z faktu porównania wartości nieruchomości wszystkich działek położonych na nieruchomości przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2017 r. oraz wartości działek położonych na tej nieruchomości po uprawomocnieniu się nowego podziału. Ponadto w dacie sporządzania operatu dwie działki zostały zbyte i te transakcje powinny być uwzględnione.

7 W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

8 Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, bowiem oparł się na decyzji z [...] kwietnia 2017 r. (która stała się ostateczna [...] maja 2017 r.) zatwierdzającej (na wniosek stron) projekt podziału nieruchomości nr [...]. Z treści tej decyzji wynika, że nastąpił nowy podział działki nr [...] na sześć działek o powierzchni powyżej 1000 m2 i jedną o powierzchni 0,0406 ha przeznaczoną pod drogę wewnętrzną. Stan taki wynika zarówno z księgi wieczystej [...] jak i z rejestru gruntów.

9 Odwołując się do treści przepisów art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Kolegium podniosło, że przesłankami do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Kolegium podkreśliło (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] maja 2018 r., I OSK 1595/16), że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów.

10 Kolegium nie dopatrzyło się błędów w operacie rzeczoznawcy, będącym podstawą ustalenia opłaty.

11 Kolegium uznało także, że nie ma znaczenia fakt zbycia po podziale dwóch działek, bowiem pod uwagę bierze się stan przed i po podziale nieruchomości . Pierwszy przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, drugi – na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zatem zdarzenia, które miały miejsce po tych datach są prawnie obojętne.

12 W skardze do sądu A. N. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:

13 - art. 98a ust. 1 u.g.n. przez wydanie decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję pomimo braku przesłanki wzrostu wartości nieruchomości,

14 - art. 7 k.p.a. poprzez przedstawienie w decyzji ustaleń faktycznych w sposób jednostronny i sprzeczny z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie,

15 - art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu udowodnionych faktów i wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu i związane z tym częściowe oparcie decyzji na stanie faktycznym nieaktualnym w momencie jej wydania.

16 Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

17 W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności podniósł, że działające w sprawie organy nie zauważyły, że zgodnie z decyzją o podziale z [...] kwietnia 2017 r. działka nr [...], z której wydzielono 6 działek, powstała wskutek połączenia działek nr [...], nr 46/8 i nr [...], co nastąpiło jednocześnie.

18 Skarżący podtrzymał także swoje stanowisko, że organy nie zauważyły faktu wcześniejszego podziału nieruchomości objętej księgą wieczystą. Wskazał, że działka nr [...] powstała na potrzeby podziału (technicznie) z kilku innych działek i od razu została podzielona na 7 działek. Skutkowało to nieobiektywnością operatu szacunkowego.

19 Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami opłata adiacencka powiązana jest ze wzrostem wartości nieruchomości będącym bezpośrednim następstwem przeprowadzonego podziału nieruchomości, której wartość ma zostać oszacowana według stanu na dzień wydania decyzji podziałowej i stanu z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. W niniejszym przypadku stan (poza ilością działek) i przeznaczenie nieruchomości przed wydaniem decyzji, jak i po jej uprawomocnieniu nie uległy zmianie.

20 Zdaniem skarżącego organy rozpatrujące sprawę uprościły przebieg podziału nieruchomości, bez analizy wcześniejszego podziału, czego skutkiem jest niepełne przeanalizowanie niniejszego przypadku podziału nieruchomości.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Skarga jest niezasadna.

24 Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości;

25 Z kolei art. 98a u.g.n.. wskazuje, że aby możliwe było nałożenie na właściciela opłaty adiacenckiej spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki: wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem; w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; nie upłynęły 3 lata od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

26 Powyższe przesłanki wynikające z art. 98a u.g.n. zostały spełnione.

27 W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy G. [...] z [...] kwietnia 2017 r., opatrzona klauzulą ostateczności z datą [...] maja 2017 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], "oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,6344 ha (połączenie działki nr [...], nr [...])" poprzez wydzielenie działek nr [...], nr [...], nr [...] (droga wewnętrzna), nr [...] i nr [...].

28 W. nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym. W wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o [...] zł. W. opłaty adiacenckiej organ ustalił uwzględniając stawkę procentową (20%) określoną w uchwale Rady Gminy Grudziądz Nr XVII/1223/2015 z dnia 26 listopada 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj – Pom z 2015 poz. 4013) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej i podziału nieruchomości.

29 Ostateczna decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej została wydana [...] kwietnia 2019 r, a więc przed upływem 3 lat od dnia w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna (9 maja 2017 r.).

30 Słusznie wskazało Kolegium, że zasadniczym kryterium nałożenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości wywołany konkretnym podziałem nieruchomości, a nie liczbą podziałów.

31 Z materialnych przesłanek opłaty adiacenckiej określonej w art. 98a u.g.n. nie wynika ograniczenie uprawnienia właściwego organu do ustalenia tej opłaty odnośnie do jednego podziału, w sytuacji gdy określona nieruchomość podlegała więcej niż jednemu podziałowi. Takie ograniczenie nie wynika również z ustawowej definicji opłaty adiacenckiej zawartej w art. 4 pkt 11 u.g.n.

32 Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. wiąże skutki prawne ze stanem nieruchomości, obejmującym stan ewidencyjny, na dzień wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału. Opłata adiacencka jest bowiem należnością ustalaną od wzrostu wartości nieruchomości, jaki powstał w wyniku jej (konkretnego) podziału, dlatego do zastosowania art. 98a u.g.n. konieczne jest wykazanie, że wzrost wartości jest efektem wyłącznie dokonanego podziału. Z tego względu ustawodawca nakazał w powołanym art. 98a u.g.n. przyjmować do ustalenia zaistnienia tego wzrostu porównanie stanu nieruchomości po dokonanym podziale z jej stanem na dzień wydania decyzji o podziale, wykluczając w ten sposób uwzględnianie innych okoliczności istniejących przed podziałem, które mogłyby mieć wpływ na wartość nieruchomości.

33 Nie ma tym samym znaczenia, w jaki sposób powstała nieruchomość wskazana w decyzji podziałowej jako podlegająca podziałowi. W niniejszej sprawie nieruchomość skarżącego, jak zaznaczono w decyzji podziałowej, powstała w wyniku technicznego połączenia 3 działek: nr [...] i 46/9. Samo techniczne połączenie działek, które było jedynie koniecznym geodezyjnym "zabiegiem" umożliwiającym przeprowadzenie nowego podziału zgodnie z wnioskiem strony i postanowieniami miejscowego planu, nie stanowiło i nie mogło stanowić zmiany stanu nieruchomości. Zmiana w ewidencji wynikająca z technicznego połączenia działek nie zmieniła stanu nieruchomości, która podlegała podziałowi na podstawie ostatecznej decyzji.

34 Podkreślić należy, że "techniczne" połączenie działek gruntu, uprzednio wyodrębnionych w ramach przedmiotowej nieruchomości ma o tyle znaczenie, że na dzień wydania decyzji o podziale, przedmiotowa nieruchomość (obejmująca działkę nr [...]) nie była geodezyjnie podzielona, a art.98a u.g.n. nie daje żadnych podstaw do uznania, aby do ustalania stanu nieruchomości przed podziałem uwzględniać okoliczności istniejące przed dniem wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału. Wzrost wartości nieruchomości przyjmowany za podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej nie może bowiem być efektem jakichkolwiek innych okoliczności poza wymienionymi w art.98a ust. 1 u.g.n. Nie można zatem do ustalania jego zaistnienia przyjmować historycznego stanu sprzed dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu jej podziału, lecz jedynie jej stan z dnia wydania tej decyzji, zgodnie z treścią powołanego art. 98a ust. 1 u.g.n., aby wynik porównania tego stanu ze stanem nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, nie obejmował jakichkolwiek innych okoliczności, poza jedynie skutkiem podziału nieruchomości, które spowodowały powstanie wzrostu jej wartości.

35 Należy zauważyć, że podział nieruchomości spowodował wydzielenie działek gruntu, z których każda może się stać przedmiotem zbycia na odrębną własność. Niewątpliwie zbycie wydzielonych części nieruchomości, w postaci wyodrębnionych terytorialnie działek gruntu, nie jest możliwe bez uprzedniego dokonania podziału nieruchomości na te działki. Bezsprzecznie zatem podział nieruchomości stworzył możliwość jej zbycia w wyodrębnionych częściach, każdą na odrębną własność. Z tej właśnie okoliczności wynika wzrost wartości rynkowej nieruchomości.

36 Podkreślany zaś przez skarżącego brak zmiany powierzchni nieruchomości przed podziałem i po podziale wynika z samej istotny podziału nieruchomości – mianowicie podział ten polega na zmianie ilości, powierzchni i kształtu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość, przy czym suma powierzchni wyodrębnionych nowych działek ewidencyjnych musi odpowiadać powierzchni dzielonej nieruchomości - tj. tej nieruchomości, która jest opisana w decyzji podziałowej jako nieruchomość podlegająca podziałowi. Owa zmiana ilości, powierzchni i kształtu działek ewidencyjnych może doprowadzić do tego, że przy zbywaniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość po podziale jej właściciel ma możliwość uzyskania wyższej ceny niż uzyskałby w przypadku zbywania działek ewidencyjnych o powierzchni i kształcie istniejących przed podziałem – co przekłada się na ocenę wartości nieruchomości jako sumy działek. Ustawową formą zbadania, czy taki właśnie efekt podziału nieruchomości nastąpił jest operat szacunkowy.

37 W przedmiotowej sprawie niezależnie od wcześniejszej istniejącego podziału nieruchomości skarżącego na działki geodezyjne (tj. na działki nr [...] i 46/9), stan nieruchomości skarżącego uległ kolejnej zmianie (w wyniku decyzji podziałowej z [...] kwietnia 2017 r.), która – jak wynika z treści operatu szacunkowego - pociągnęła za sobą zmianę wartości przedmiotowej nieruchomości, w ten sposób, że jej wartość uległa zwiększeniu.

38 Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadne są zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w sprawie wcześniejszego podziału nieruchomości.

39 Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. sygn. I OSK 1595/16 oraz wskazane tam orzecznictwo). Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. podziału (str. 31 operatu).

40 W konsekwencji – wbrew zarzutowi skarżącego, zaskarżona decyzja nie narusza art. 98a ust. 1 u.g.n., skoro wystąpiła przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej w postaci wzrostu wartości nieruchomości.

41 Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), Sąd oddalił skargę.