Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Bd 448/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Bd 448/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] 2016r. nr [...]) Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wielostanowiskowymi i infrastrukturą techniczną, na terenie położonym przy ul. [...] w [...] (działki geodezyjne nr [...] z obrębu [...]).

3 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdował się w granicach obszaru, dla którego w dniu [...] 2014 roku Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" położonego w rejonie [...].

4 W dniu [...] 2016 roku Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] położonego w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] 2016r., poz. [...]). Wobec tego, że powyższa uchwała zaczęła obowiązywać w dniu [...] 2016 roku uznano, że dla przedmiotowego obszaru ustała konieczność ustalania warunków zabudowy, a tym samym, że postępowanie wywołane wnioskiem inwestora stało się bezprzedmiotowe.

5 Odwołanie od powyższej decyzji złożył użytkownik wieczysty działek objętych wnioskiem inwestora- [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. Odwołująca spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 oraz art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Z 2016 roku poz. 778 ze zm.) – dalej jako upzp-poprzez przyjęcie braku potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy, skoro kwestionowana jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ze względu na jego sprzeczność z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i zagospodarowania miasta [...] oraz naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 11 ustawy w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że plan miejscowy jest zgodny z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...].

6 Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

8 W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wskazał, że przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 105 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania, która występuje w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem dla obszaru objętego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą z dnia [...] 2016 roku Rady Miasta [...] Nr [...], nie można wydać decyzji ustalającej warunki jego zabudowy i zagospodarowania. Decyzję taką wydaje się bowiem wyłącznie w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem inwestora pozbawiony jest planu zagospodarowania przestrzennego i wówczas o dopuszczalności realizacji zabudowy określonego rodzaju rozstrzyga się w formie decyzji. Gdy teren objęty jest planem, o dopuszczalności realizacji inwestycji rozstrzyga się w oparciu o zapisy planu miejscowego na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Konstatacja ta wynika z treści art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 upzp. Zgodnie z brzmieniem jej art. 4, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest głównym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zatem w sytuacjach, w których zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, zmiana zagospodarowania terenu ma polegać na wzniesieniu obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia, ustalenia planu stanowią wystarczającą podstawę - w sferze planowania przestrzennego - do rozstrzygania sprawy o pozwolenie na budowę. Wobec powyższego podmioty zainteresowane uruchomieniem procesu inwestycyjno-budowlanego powinny konfrontować swoje zamierzenia inwestycyjne z odpowiednimi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tylko w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nadal może być postrzegana przez pryzmat aktu zawierającego szczegółową informację o terenie, a ściślej o możliwych sposobach zagospodarowania terenu. Skoro działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się na terenie, dla którego istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, nie można ustalić dla tego terenu warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej, wydanie takiej decyzji nie jest dopuszczalne i byłoby przejawem naruszenia prawa. Postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora nie może zostać zakończone co do istoty poprzez wydanie wnioskowanego aktu, podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

9 Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że przekonanie skarżącej spółki o wadach planu skutkujących jego nieważnością nie może być podstawą do dalszego procedowania w przedmiocie wniosku inwestora.

10 Skargę na tę decyzję wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie przepisów:

11 1.art. 59 ust.1 w zw. z art, 17 pkt 11 oraz art. 9 ust. 4 upzp poprzez przyjęcie braku potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy, skoro kwestionowana jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ze względu na sprzeczność z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...],

12 2. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 11 upzp w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że plan miejscowy jest zgodny z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...].

13 W ocenie skarżącej spółki uchybienia te implikują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

14 W uzasadnieniu tego żądania skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów wskazanych w odwołaniu co do wadliwego przyjęcia braku potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy kwestionowana jest treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ze względu na jego sprzeczność z obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...], w którym przewidziane jest zagospodarowanie terenu pod działalność produkcyjną. Kwestia ta była przedmiotem uwag do projektu planu miejscowego złożonych przez skarżąca spółkę w dniu w dniu [...] 2016 r., które jednakże nie zostały uwzględnione, wobec czego spółka wezwała Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez przywrócenie na wskazanym terenie funkcji produkcyjnej, a następnie w dniu [...] 2017 r. [...] sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na odpowiedź organu w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

15 W dalszej części obszernego uzasadnienia skargi skarżąca spółka wskazała na istotę i funkcje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania jako aktu planistycznego kształtującego politykę przestrzenną gminy i jego wiążącego charakteru przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje w sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy z uwagi na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż narusza on ustalenia studium.

16 Strona skarżąca podniosła, że nadal nie została wyeliminowana sprzeczność tego planu z obecnie obowiązującym studium, co jest niedopuszczalne w świetle regulacji zawartej w art. 9 ust. 4 upzp, a tym samym prowadzi do nieważności planu miejscowego stosownie do treści art. 28 ust. 1 tej ustawy. Wobec tego istnieje wysokie prawdopodobieństwo, iż plan miejscowy zostanie uchylony, co powoduje, że skarga jest w pełni uzasadniona.

17 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji zaskarżonej.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

20 Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podstawę prawną decyzji umarzającej postępowanie stanowił przepis art. 105 § 1 kpa. W myśl tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

21 Należy zaznaczyć, że przepis art. 105 § 1 kpa wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1458/10 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń cbois.nsa.gov.pl). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

22 Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ I instancji od [...] 2014r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami wielostanowiskowymi i infrastrukturą techniczną, na terenie położonym przy ul. [...] w [...] (działki geodezyjne nr [...] z obrębu 56). Od dnia [...] 2016 roku teren, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" położonego w rejonie [...] uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] 2016r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] 2016r., poz. [...]). Wobec tego, że powyższa uchwała zaczęła obowiązywać w dniu [...] 2016 roku uznano, że dla przedmiotowego obszaru ustała konieczność ustalania warunków zabudowy, a tym samym, że postępowanie wywołane wnioskiem inwestora stało się bezprzedmiotowe.

23 Jak stanowi art. 4 ust. 1 upzp ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z kolei z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 upzp w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2).

24 Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 1 upzp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

25 Wskazane przepisy jednoznacznie stanowią zasadę, że określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odstępstwo od tej zasady ma miejsce tylko w sytuacji, kiedy plan miejscowy nie został uchwalony. Wówczas zachodzi potrzeba określenia warunków zabudowy w decyzji. Warunkiem więc wydania takiej decyzji jest brak planu miejscowego. A contrario nie ma podstaw do wydawania takiej decyzji dla terenów objętych planem miejscowym.

26 Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wejście w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawniało bowiem organy do stwierdzenia, że brak jest w tej sytuacji podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powołany przepis art. 59 ust. 1 upzp zobowiązuje bowiem organy do wydania decyzji o warunkach zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego.

27 Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu jego niezgodności z obowiązującym dla przedmiotowego terenu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta [...] wskazać trzeba, że organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie są uprawnione do oceny legalności, czy też merytorycznej prawidłowości ustaleń planu miejscowego. Istotny jest jedynie fakt jego obowiązywania na danym obszarze. Nie można zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kwestionować zgodności przepisów planu miejscowego z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego, a do tego sprowadza się zasadnicza część argumentacji skarżącej spółki prezentowana w skardze, jak i w postępowaniu odwoławczym. Kwestia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania we wskazanym zakresie nie może być zatem przedmiotem oceny organów, a w konsekwencji Sądu w sprawie kontrolującej legalność decyzji o umorzeniu postępowania.

28 Mając zatem na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe, stąd jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 kpa było prawidłowe.

29 Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.