Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Bd 261/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r., II SA/Bd 261/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi P. U. – P. "A." sp. z o. o. w W. Ł. na uchwałę Rada Gminy C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Uchwałą z dnia 30 października 2009 r. (Nr XLVI/308/09) Rada Gminy Chełmża, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym") oraz art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "ustawa o pzp"), przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Integralną częścią uchwały są: tekst Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża (załącznik Nr 1), rysunek uwarunkowania (załącznik Nr 2), rysunek Kierunki zagospodarowania przestrzennego (załącznik Nr 3), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża (załącznik Nr 4).

3 Zgodnie z § 1 uchwały, Studium objęto granice administracyjne Gminy Chełmża, zaś na podstawie § 2 utraciła moc uchwała z dnia 30 Grudnia 1999 r. (Nr XXII/174/99) Rady Gminy w Chełmży w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Z uzasadnienia uchwały wynika, że w dniu 5 grudnia 2006 r. Rada Gminy Chełmża podjęła uchwałę Nr II8A/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chełmża. Projekt Studium jest zgodny z polityką przestrzenną Gminy określoną w Strategii Rozwoju Gminy Chełmża. Dalej w uzasadnieniu podano, że w trakcie opracowywania projektu studium spełnione zostały wymogi określone przepisami ustawy o pzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Zgodnie z art. 11 pkt 1, 2, 3 ustawy o pzp wykonano wymagane czynności proceduralne związane z przystąpieniem do prac nad studium. Do projektu studium zostało zgłoszonych 11 wniosków instytucji i organów uzgadniających i opiniujących oraz 2 wnioski osób indywidualnych lub jednostek organizacyjnych. Wnioski instytucji zostały uwzględnione do dalszych prac planistycznych. W dniu 19 lutego 2007 r. Wójt Gminy Chełmża rozpatrzył złożone wnioski osób indywidualnych, uwzględniając jeden wniosek i odrzucając drugi. Projekt studium uzyskał wymagane ustawowo opinie i uzgodnienia, w tym pozytywną opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Projekt Studium był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Pierwsze wyłożenie odbyło się w dniach od 29 września do 29 października 2008 r. Do projektu studium zostało złożonych 15 uwag. W trakcie prac planistycznych opracowana została Prognoza oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dniach 31 lipca – 15 września 2009 r. miało miejsce drugie wyłożenie do publicznego wglądu projektu studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Do projektu studium zostały złożone 23 uwagi, a do prognozy oddziaływania na środowisko nie wpłynęła żadna uwaga. Zgodnie z zarządzeniem Wójta Gminy Chełmża Nr 89/09 z dnia 23 października 2009 r. nie uwzględniono 20 uwag w całości, a 3 uwzględniono w części. W załączniku nr 4 do uchwały zawarte zostało rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. W trakcie każdego wyłożenia projektu studium odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami projektu studium (odpowiednio: w dniach 10 października 2008 r. oraz 24 sierpnia 2009 r.). Na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o pzp uchwała została przedłożona wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu jej oceny co do zgodności z przepisami prawa Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu.

4 Wyżej wymieniona uchwała, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, została zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez P. spółkę z o.o. w W. W skardze zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie art.10 ust. 1 pkt 11, art. 14 ust. 5 art. 15 ustawy o pzp oraz art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej jako "ustawa – Prawo geologiczne i górnicze"). Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

5 Skarżąca do projektu studium wyłożonego w dniu 24 sierpnia 2009 r. wniosła już w trakcie debaty zastrzeżenie, że jej wniosek z dnia 11 października 2007 r. w sprawie ujęcia działki nr [...] będącej jej własnością nie został skierowany do jednostki planistycznej opracowującej projekt zmian studium. Powyższy wniosek skarżąca uzupełniła pismem z dnia 14 października 2009 r. wnosząc o uwzględnienie w nim jej działki jako terenu udokumentowanych złóż kopalin naturalnych "D.". Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w zarządzeniu Wójta Gminy Chełmża odmawiającym uwzględnienia uwag ze względu na to, że dokumentacja złoża została zatwierdzona w sierpniu 2008 r., a w tym czasie zmiany studium były na etapie uzyskania uzgodnień i opinii projektu. Wójt w uzasadnieniu odmowy uwzględnienia uwag nie wskazał daty przystąpienia do sporządzenia projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chełmża. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, polegający na swobodnym korzystaniu z prawa własności i czerpaniu z niego zysków. Ponadto uchwała spowoduje sprzeczność na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak ujęcia złóż kopalin w studium może poskutkować odmową ujęcia ich również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej uchwała narusza przepisy ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, która w art. 48 nakłada bezwzględny obowiązek uwzględniania w studium jak również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego występowania udokumentowanych złóż kopalin. Ponadto uchwała w zakresie nieuwzględnienia kopalin pozostaje w sprzeczności z poprzednio obowiązującym Studium, oraz z projektem autostrady A1 na odcinku Lisewo - Lubicz, które wykazywały występowanie złóż kopalin na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej.

6 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu działka może być przeznaczona pod powierzchniową eksploatację kopalin. Działka skarżącego zlokalizowana jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej o symbolu AG – aktywności gospodarczej. Strefa AG stanowi obszar wielofunkcyjny, z priorytetem lokalizacji drobnych i średnich przedsiębiorstw (w tym celu publicznego i usług komercyjnych) oraz zabudowy mieszkalnej. Główne kierunki zmian i przekształceń dotyczące w/w działki to wytyczenie nowych miejsc eksploatacji kopalin w miejscowości Kiełbasin i Dźwierzyno z dopuszczeniem lokalizacji na terenach A dodatkowych, niewskazanych w studium, terenów powierzchniowej eksploatacji, po przeprowadzeniu niezbędnych badań dokumentujących obecność złoża. Z uwagi na powyższe nie ma przeszkód, zdaniem organu, aby działka skarżącego była przeznaczona pod powierzchniową eksploatację kopalin. Organ dodał, że w zarządzeniu nr 89/09 z dnia 23 października 2009 r., Wójt Gminy Chełmża rozpatrzył uwagi skarżącej i w § 34 zawarł w stosunku do Spółki stanowisko "Uwzględnić uwagę P. Spółka z o.o. (...) jako udokumentowanego złoża kopalin " D.". Organ wyjaśnił, że we wcześniejszym studium nieruchomość była przeznaczona pod uprawy polowe i z tej przyczyny nie można było podjąć uchwały w sprawie jej objęcia planem miejscowym pod kopalinę kruszywa. Organ z powyższych względów uznał, że zaskarżona uchwała nie ogranicza skarżącej w swobodnym korzystaniu z jej własności i czerpaniu z niej zysków. Nie wystąpi też sprzeczność na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego przy przeznaczeniu działki pod powierzchniową eksploatację kopalin. Stanowisko organ poparł orzecznictwem sądów administracyjnych (NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07 oraz WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 4/08).

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

8 Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do wniesienia skargi niezbędne jest posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie wystarcza do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samo subiektywne przekonanie, że uchwała wyrządza krzywdę i nie spełnia oczekiwań strony skarżącej w zakresie jej planów obecnych, czy też na przyszłość. Interes prawny skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

9 Skarga z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje na każdą uchwałę organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. W związku z powyższym sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy Chełmża w tym trybie jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić.

10 W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Chełmża z dnia 30 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. Skarga wniesiona przez skarżącą została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu jednakże, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

11 Przede wszystkim Sąd nie dopatrzył się naruszenia art.10 ust. 1 pkt 11, art. 14 ust. 5 art. 15 ustawy o pzp oraz art. 48 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Rada Gminy Chełmża w dniu 5 grudnia 2006 r. podjęła uchwałę Nr II /8A/06 w sprawie przystąpienia do studium. Skarżąca kwestionuje nie uwzględnienie w trakcie prac planistycznych jej wniosku z dnia 11 października 2007 r. Wniosek ten skarżąca uzupełniła pismem z dnia 14 października 2009 r., zawierającym uwagi i zastrzeżenia do projektu studium, wnosząc o uwzględnienie działki jako terenu udokumentowanego złoża kopalin "D.". Należy przyjąć, że rzeczywiście nie zostały uwzględnione uwagi skarżącej zawarte we wniosku z dnia 19 października 2009 r., a dotyczące stanowiącej jej własność działki nr [...], położonej w D. Dokumentacja złoża uzyskała zatwierdzenie w sierpniu 2008 r., i słusznie na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zarządzeniu Nr 89/09 z dnia 23 października 2009 r. Wójt Gminy Chełmża odmówił uwzględnienia uwagi. Zgodnie z tym przepisem rozporządzenia dane zawarte w materiałach planistycznych sporządzonych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywane na potrzeby projektu studium, powinny być aktualne na dzień przystąpienia do sporządzania tego projektu, zgodnie z art. 11 pkt 4 ustawy o pzp. Stanowisko Wójta zawarte w powyższym zarządzeniu wynika więc z przepisów prawa. Istotne natomiast jest, czy postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącej.

12 W Studium w części II zawarto kierunki zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącej położona jest w strefie aktywności gospodarczej (AG). W pkt 16.2 Studium poświęconemu ustaleniom w zakresie kierunków zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej przyjęte zostały generalne założenia i kierunki zmian dla tej strefy. Przyjęto generalne założenia i kierunki zmian z priorytetem drobnych i średnich przedsiębiorstw (w tym inwestycji celu publicznego i usług komercyjnych) oraz zabudowy mieszkaniowej. W głównych kierunkach zmian uregulowano m.in. wytyczenie nowych miejsc eksploatacji kopalin w miejscowościach: Kiełbasin i Dźwierzyno (z dopuszczeniem lokalizacji na terenach AG dodatkowych, niewskazanych w niniejszym studium terenów powierzchniowej eksploatacji po przeprowadzeniu niezbędnych badań dokumentujących obecność złoża) – str. 101 studium. Z uwagi na powyższe nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 48 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten stanowi, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Należy odróżnić uchwałę o ustaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego od studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nim nie jest. Przepis powyższy nie dotyczy zatem Studium.

13 Analizując treść Studium należy uznać, że nie narusza ono interesu prawnego skarżącej, która dalej może swobodnie korzystać z jej własności i czerpać z niej zyski. Uchwała nie spowoduje sprzeczności na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie zaskarżona uchwała w ustaleniach w zakresie kierunków zmian w strukturze funkcjonalno-przestrzennej wskazuje na wytyczenie nowych miejsc eksploatacji kopalin z dopuszczeniem lokalizacji na terenach AG dodatkowych, niewskazanych w studium. Zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że brak ujęcia złóż kopalin w studium może poskutkować odmową ujęcia ich również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

14 W świetle powyższego nieuzasadnione są zarzuty wykazujące sprzeczność uchwały z poprzednio obowiązującym Studium, oraz z projektem autostrady A1 na odcinku Lisewo-Lubicz, które wykazywały występowanie złóż kopalin na działce nr [...] stanowiącej własność skarżącej. Sąd podziela również przytoczone stanowisko orzecznictwa, na które powołał się organ w udzielonej odpowiedzi na skargę.

15 Z uwagi na wskazane motywy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.